Uzasadnienie
Orzeczeniem nr 3648/3/92 z dnia 4 maja 1992 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w P. uznała poborowego Dariusza W. za zdolnego do służby wojskowej w kategorii zdrowia "A", grupie "A2". Orzeczenie to zostało wydane na podstawie uprzednich badań radiologicznych, wewnętrznych, ortopedycznych i okulistycznych, przeprowadzonych w szpitalu wojskowym w P. W wyniku tych badań stwierdzono u poborowego zaburzenia czynnościowe serca ze skłonnością do tachykardii, określone w par. 67 pkt 1 instrukcji o ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby wojskowej Zdr. 206/84, oraz świeżo przebyte złamanie obojczyka, lewego, nieznacznie upośledzające sprawność ustroju, określone w par. 32 pkt 2 tej instrukcji. Rozpoznania powyższe zostały określone w tej instrukcji jako nerwice /w tym także narządowe/, nieznacznie upośledzające zdolności adaptacyjne, oraz zniekształcenie obojczyka nie upośledzające sprawności obręczy barkowej.
W odwołaniu od tego orzeczenia Dariusz W. zarzucił, że od kilku miesięcy leczy się ambulatoryjnie z powodu czynnościowych zaburzeń układu krążenia ze skłonnościami do nadciśnienia tętniczego i zaburzeń rytmu serca oraz z powodu ograniczenia sprawności barku lewego po złamaniu obojczyka w dniu 30 czerwca 1991 r. Schorzenia te, jego zdaniem, znacznie ograniczają jego sprawność życiową i uniemożliwiają mu odbywanie służby wojskowej.
Przewodniczący Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. pismem z dnia 20 maja 1992 r. nr 886 zawiadomił Dariusza W., że Komisja ta nie stwierdziła nieprawidłowości uzasadniających uchylenie orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej. Orzeczenie pierwszej instancji wydano na podstawie specjalistycznych badań lekarskich, a zakwalifikowanie stanu zdrowia było zgodne z instrukcją Zdr. 206/84.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to pismo Dariusz W. zarzucił, że pozostaje w stałym leczeniu z powodu czynności owych zaburzeń układu krążenia ze skłonnością do nadciśnienia tętniczego, i zaburzeń rytmu serca oraz z powodu ograniczenia sprawności barku lewego po złamaniu obojczyka. Okręgowa Wojskowa Komisja Lekarska, bez jakichkolwiek badań dodatkowych i z pominięciem wywiadu, utrzymała w mocy orzeczenie pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę radca prawny Dowództwa (...) Okręgu Wojskowego wniósł o odrzucenie skargi, gdyż orzeczenia wojskowych komisji lekarskich nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 196 par. 1 Kpa i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a komisje nie są organami administracji wojskowej. Ponadto przewodniczący Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej wyjaśnił, że zgodnie z par. 38 instrukcji o wojskowych komisjach lekarskich Zdr.200/81, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1981 r./Dz. Rozk. MON poz. 43/, wojskowa komisja lekarska uprawniona do rozpatrywania odwołań orzeka w zasadzie na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach orzeczniczo-lekarskich, w razie potrzeby za może przeprowadzić ponowne badania lekarskie, a także skierować badanego na obserwację szpitalną. Oceniając dokumentację orzeczniczo-lekarską i zarzuty Dariusza W., Komisja nie uznała za potrzebne przeprowadzania takich badań. Również kwalifikacja stanu zdrowia skarżącego była zgodna z instrukcją Zdr.206/84(...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy dokonać oceny zarzutu niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, a także wojewódzkich komisji lekarskich, w sprawach określania zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej.
Komisje te, zdaniem pełnomocnika organu administracji wojskowej, nie są organami administracji państwowej w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, a orzeczenia przez nie wydane nie są decyzjami administracyjnymi, o jakich mowa w art. 196 par. 1 tego kodeksu.
Wątpliwości w tym zakresie powstały po nowelizacji ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. 1988 nr 30 poz. 207 ze zm./, dokonanej ustawą z dnia 25 października 1991 r. /Dz.U. nr 113 poz. 491/. Według art. 24 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie powyższej ustawy nowelizującej organami właściwymi do orzekania o zdolności do służby wojskowej były komisje poborowe i wojskowe komisje lekarskie. Od orzeczenia rejonowej komisji poborowej, która zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. dokonywała również badań stanu zdrowia poborowych i orzekała o ich zdolności do służby wojskowej, przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji poborowej a orzeczenie tej komisji - stosownie do art. 196 par. 1 i 2 Kpa - podlegało zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Problematykę odwołań od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich natomiast regulował częściowo art. 42 tej ustawy, a w pozostałym zakresie przepisy wykonawcze, wydane przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 3 tej ustawy.
Zmiany w tym przedmiocie, wprowadzone ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 491/ polegają zasadniczo na: wyłączeniu z zakresu zadań komisji poborowych czynności określania zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej i przekazaniu tych zadań rejonowym i wojewódzkim komisjom lekarskim /art. 26 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP - Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16/; przyjęciu zasady związania wojskowych komendantów uzupełnień i komisji poborowych orzeczeniami komisji lekarskich /art. 28 ust. 5 powyższej ustawy/; wprowadzeniu szczególnych unormowań trybu postępowania przed komisjami lekarskim /art. 26 ust. 3, art. 27, art. 28 i art. 29 ust. 2 ustawy oraz par. 13-37 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach - Dz.U. nr 57 poz. 278/.
Wyodrębnienie rejonowych i wojewódzkich komisji lekarskich z dotychczasowej struktury komisji poborowych, charakter zadań tych komisji i wojskowych komisji lekarskich, sprowadzających się do badania poborowych i żołnierzy i oceniania ich zdolności fizycznej i psychicznej do służby wojskowej, oraz powierzenie zadań związanych z powoływaniem poborowych do służby wojskowej, jej odraczaniem i zwalnianiem z tej służby innym organom administrującym rezerwami osobowymi nie mogą prowadzić do wniosku, że wojskowe komisje lekarskie oraz rejonowe i wojewódzkie komisje lekarskie nie są organami administracji państwowej.
Rejonowe, wojewódzkie i wojskowe komisje lekarskie niewątpliwie nie zostały wymienione w dziale I ustawy, który określa zadania ustrojowych organów wojskowych i organów administracji wojskowej. Komisje te nie są również terenowymi organami rządowej administracji ogólnej, o której mowa w art. 25 omawianej ustawy, powołanymi do współdziałania z organami administracji wojskowej. Nie oznacza to jednak, by komisje te nie były organami administracji państwowej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje zasad organizacyjnych i statusu organów administracji państwowej powołanych do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej w drodze decyzji. O charakterze państwowej jednostki organizacyjnej jako organu administracji państwowej stanowią bądź bezpośrednio ustawy ustrojowe, bądź ustawy zwykłe. W ustawach z zakresu prawa administracyjnego niejednokrotnie powoływane były lub są specjalne stałe lub doraźne zespoły kolegialne, zwane najczęściej komisjami, wyposażone w uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. (...)
W obecnie obowiązującym stanie prawnym tego rodzaju organami są kolegia odwoławcze, przewidziane w art. 81 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przewidziana w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, a także komisje poborowe, powoływane na podstawie art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy o powszechnym obowiązku obrony.
O tym, czy powołany na mocy przepisu ustawy zespół kolegialny jest organem administracji państwowej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przesądza bądź treść przepisu ustawowego, bądź charakter powierzonych mu w ustawie zadań.
Z art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że wymienione tam komisje orzekają o zdolności do służby wojskowej, co według art. 23 pkt 2 tej ustawy jest zadaniem z zakresu administrowania rezerwami osobowymi do celów powszechnego obowiązku obrony.
Rejonowe i wojewódzkie komisje lekarskie oraz wojskowe komisje lekarskie, powołane na podstawie art. 26 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16/ do określania zdolności poborowych do służby wojskowej, co stanowi zadanie z zakresu administrowania rezerwami osobowymi do celów powszechnego obowiązku obrony, są w rozumieniu tych przepisów oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organami administracji państwowej.
Pozostaje zatem do wyjaśnienia, czy orzeczenie komisji lekarskiej jest decyzją administracyjną, czy też wyłącznie zaświadczeniem o stanie zdrowia poborowego.
Według Komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego /praca zbiorowa pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, str. 14/ "decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym /czynnością władczą/ organu administracji państwowej, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu prawnego /osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej/, w konkretnie oznaczonej sytuacji /sprawie/". Z wcześniej przedstawionych wywodów wynika, że rejonowe, wojewódzkie i wojskowe komisje lekarskie są organami administracji państwowej. Nie ulega też wątpliwości, że orzeczenie określające zdolność poborowego do służby wojskowej jest aktem skierowanym do adresata na zewnątrz układu organów administracji państwowej i odpowiada warunkom podwójnej konkretności: podmiotu prawnego i sprawy. Pozostaje do rozważenia czy orzeczenie komisji lekarskiej o zdolności poborowego do służby wojskowej jest czynnością władczą, skierowaną na wywołanie określonych skutków prawnych, czy też - jak to sugeruje pełnomocnik Okręgowej Wojskowej Komisji Lekarskiej - stanowi jedynie stwierdzenie stanu zdrowia określonej osoby, a więc ma charakter zaświadczenia o stanie faktycznym.
Pogląd taki jest niepełny, gdyż nie uwzględnia skutków prawnych, które łączą się z wydaniem orzeczenia o zdolności do służby wojskowej. W czynnościach komisji lekarskich orzekających o zdolności poborowego do służby wojskowej należy odróżnić trzy rodzaje działań: ocenę stanu zdrowia, uznanie bądź nieuznanie poborowego za zdolnego do służby wojskowej i zakwalifikowanie go do odpowiedniej kategorii zdolności do służby wojskowej na podstawie przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach /Dz.U. nr 57 poz. 278/, a przed wejściem z życie tego rozporządzenia - na podstawie instrukcji Zdr. 206/84 o ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby wojskowej /Dz.Rozk. MON poz. 9/.
Uznanie poborowego za zdolnego do służby wojskowej i zakwalifikowanie go do odpowiedniej kategorii zdolności, dokonywane wprawdzie na podstawie uprzedniej oceny jego stanu zdrowia, następują jednak według przesłanek określonych szczegółowo w powołanym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o powszechnym obowiązku obrony i jako takie - są czynnościami organu administracji państwowej polegającymi na stosowaniu prawa. Z przepisów art. 23 pkt 1, art. 26 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wynika przy tym, że treścią orzeczenia komisji lekarskich nie jest jedynie ustalenie stanu zdrowia poborowego, ale także określenie jego zdolności do służby wojskowej i kategorii zdolności. Z ustaleniami tymi łączy się bezpośrednio obowiązek obrony i wynikający z niego obowiązek odbycia służby. Wynika to wyraźnie z art. 4 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, który łączy powstanie tego obowiązku między innymi z przesłanką stanu zdrowia.
W związku z tym orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej o zdolności poborowego do służby wojskowej ma charakter decyzji, od której uzależniony jest obowiązek obrony i obowiązek odbycia służby wojskowej obywatela polskiego.
Orzeczenia rejonowych i wojewódzkich komisji lekarskich oraz wojskowych komisji lekarskich o uznaniu poborowego za zdolnego do służby wojskowej i ustaleniu kategorii tej zdolności (...) są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 1 i art. 196 par. 1 i 2 Kpa, podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Odmienności trybu postępowania przed tymi komisjami nie stanowią przeszkody do wniesienia skargi sądowej na orzeczenie komisji lekarskiej o uznaniu poborowego za zdolnego do służby wojskowej, co wynika, wyraźnie z art. 196 par. 2 Kpa.
Z przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach /Dz.U. nr 57 poz. 278/ wynika, że czynności komisji lekarskiej obejmują badania lekarskie poborowego i określenie jego stanu zdrowia, a następnie ustalenie jego zdolności do czynnej służby wojskowej przez zakwalifikowanie go do odpowiedniej kategorii zdrowia na podstawie przesłanek szczegółowo określonych w przepisach powołanego rozporządzenia i w załączniku do rozporządzenia.
Zgodnie z dyspozycją art. 196 par. 1 Kpa kontrola decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o uznaniu poborowego za zdolnego do służby wojskowej obejmować będzie sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia poborowego, a w szczególności czy badania stanu zdrowia były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych, oraz czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności poborowego do służby wojskowej była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach.
Oceniając na podstawie powyższych przesłanek zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący został skierowany na badania do Wojskowej Rejonowej Komisji Lekarskiej przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień, co było zgodne z art. 29 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Ocena stanu zdrowia skarżącego była poprzedzona badaniami radiologicznymi, wewnętrznymi, ortopedycznymi i okulistycznymi w szpitalu wojskowym. Stwierdzone u skarżącego zaburzenia czynności serca ze skłonnościami do tachykardii o podłożu nerwicowym odpowiadają zaburzeniom opisywanym przez niego w skardze. Komisja lekarska I instancji uwzględniła również upośledzenia ortopedyczne będące następstwem złamania obojczyka.
Upośledzenia te jednak są przez komisję lekarską i przez skarżącego odmiennie oceniane z punktu widzenia zakresu ich skutków oraz stopnia i zakresu zdolności fizycznej skarżącego do służby wojskowej. Wojskowa Rejonowa Komisja Lekarska oceniła zespoły tych upośledzeń jako nieznaczne bądź nie ograniczające sprawności, a Wojskowa Okręgowa Komisja Lekarska podzieliła tę ocenę. W konsekwencji tego kwalifikacja zdolności skarżącego do służby wojskowej odpowiada przepisom par. 32 pkt 2 i par. 67 pkt 1 instrukcji Zdr. 206/84 o ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby wojskowej, wprowadzonej zarządzeniem nr 9/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 lutego 1984 r. /Dz.Rozk. MON poz. 9/ i obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia.
Zgodnie z par. 38 instrukcji Zdr. 200/81 o wojskowych komisjach lekarskich, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1981 r. /Dz.Rozk. MON poz. 43/, Wojskowa Okręgowa Komisja Lekarska, rozpatrująca odwołanie, nie miała obowiązku przeprowadzenia dodatkowego wywiadu chorobowego ani powtórnego badania lekarskiego skarżącego, jeśli zebraną w sprawie dokumentację oceniła jako pełną i właściwą.
Podobnie zresztą określa uprawnienia odwoławczej wojskowej komisji lekarskiej obecnie obowiązujący przepis par. 32 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r., obowiązujący od dnia 9 czerwca 1992 r.
W odwołaniu i skardze skarżący zarzucał, że w związku z wymienionymi wyżej schorzeniami pozostaje w stałym ambulatoryjnym leczeniu. Wojskowa Komisja Lekarska nie uwzględniła tego zarzutu, a Sąd nie mógł ocenić jego zasadności, gdyż w aktach sprawy brak było w tym przedmiocie jakichkolwiek dowodów, skarżący zaś - pomimo doręczenia zawiadomienia o rozprawie - nie stawił się przed Sądem z powodu wyjazdu za granicę, o czym poinformował Sąd ojciec skarżącego.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.