Uzasadnienie
Uchwałą nr XVIII/115/92 Rady Gminy Ś. z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie uchwalenia regulaminu inicjowania, podejmowania i rozliczania inwestycji i remontów wykonywanych przy dobrowolnym wsparciu ludności, podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, został zatwierdzony regulamin inicjowania, podejmowania i rozliczania inwestycji i remontów wykonywanych przy dobrowolnym wsparciu ludności.
Uchwała ta została przedstawiona Wojewodzie (...) w dniu 10 kwietnia 1992 r.
W par. 1 i 2 regulaminu określono rodzaje inwestycji, które mogą być wykonywane przy wsparciu mieszkańców wsi, oraz procentowy wskaźnik udziału mieszkańców w kosztach ich realizacji w formie samoopodatkowania lub bezpośredniej robocizny i sprzętu:
1/ sieci wodociągowe wraz z przyłączami - 30 procent 2/ sieci gazowe wraz z przyłączami - 30 procent 3/ sieci kanalizacyjne wraz z przykanalikami - 20 procent 4/ szkoły i świetlice wiejskie - 10 procent 5/ linie telefoniczne z przyłączami - 70 procent
W par. 3 ustalono zasady wyliczania wartości robocizny bezpośredniej mieszkańców i udziału ich sprzętu w realizacji inwestycji oraz postanowiono, co następuje:
"Ustala się następujące kryteria samoopodatkowania się:
- Na podstawie przybliżonej wartości inwestycji określa się orientacyjną kwotę mającą przypaść do zapłaty każdej rodzinie.
- Powyższe dotyczy rodzin zamieszkujących we wszystkich rodzajach budynków, tj. indywidualnych - prywatnych, zakładowych, czynszowych a/ w przypadku mieszkańców w budynkach czynszowych zagwarantowany jest zwrot poniesionych nakładów w formie zaliczenia tejże kwoty na poczet czynszu, dzierżawy itp."
W par. 4 ustalono tryb wyłaniania przez zebrania wiejskie społecznego komitetu "przejmującego funkcję inwestora zastępczego", a ponadto w ust. 4 przewidziano zebranie pisemnych deklaracji o zgodzie poszczególnych rodzin na samoopodatkowanie się. "Rodziny, które nie złożą deklaracji, będą mogły być podłączone do wybudowanych inwestycji w późniejszym terminie, po wpłaceniu do kasy Gminy kwoty większej o 100 procent od nakładów poniesionych przy realizacji inwestycji z uwzględnieniem współczynnika inflacji".
"par.
- Urząd Gminy w terminie 7 dni dokonuje rejestracji i zawiera umowę z Komitetem Społecznym o przyjęciu na siebie obowiązków inwestora zastępczego inwestycji."
Integralną część regulaminu stanowi wzór umowy pomiędzy Zarządem Gminy Ś. a społecznym komitetem w sprawie przejęcia funkcji inwestora zastępczego, wzór uproszczonego rozliczenia finansowego, wzór deklaracji wpłaty określonej kwoty przez osobę oraz wzór oświadczenia o odmowie uczestniczenia w kosztach budowy.
Skargą z dnia 28 kwietnia 1993 r. Wojewoda (...) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały nr XVIII/115/92 Rady Gminy Ś. z dnia 31 marca 1992 r. Zdaniem Wojewody, par. 3 regulaminu, ustalający kryteria samoopodatkowania się ludności, oraz określony w par. 4 warunek zebrania deklaracji o zgodzie poszczególnych rodzin na samoopodatkowanie się i postanowienie o obciążeniu rodzin, które nie złożą deklaracji, kwotą większą o 100 procent od nakładów rodzin uczestniczących w realizacji inwestycji są niezgodne z prawem. Uregulowania te naruszają art. 12 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego sprawy samoopodatkowania mieszkańców rozstrzyga się w drodze referendum, które jest obligatoryjne.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że uchwalony przez Radę Gminy regulamin normuje wyłącznie warunki dobrowolnego inicjowania i udziału mieszkańców w realizowanych przez gminę inwestycjach, których wykonanie bez wsparcia mieszkańców nie byłoby możliwe. Regulacje te nawiązują do tradycji czynów społecznych mieszkańców, którym ta forma udziału ludności w zaspokajaniu potrzeb lokalnych jest znana; miała ona znaczący wpływ na tworzenie infrastruktury technicznej i społecznej miast i wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istotę podatku jako instytucji prawnej stanowi wynikający z ustawy bądź uchwały rady gminy obowiązek uiszczenia państwu lub gminie świadczenia pieniężnego przez inne podmioty oraz możliwość wymuszenia wykonania tego świadczenia za pomocą środków władczych. Taki sam charakter ma podatek wprowadzony uchwałą rady gminy w wyniku samoopodatkowania mieszkańców. Wprawdzie wprowadzenie tego podatku jest uzależnione od wyniku obligatoryjnego referendum lokalnego, a w szczególności od wymaganego kworum i większości określonych w art. 29 i 30 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/, jednakże po przeprowadzeniu referendum oraz podjęciu i ogłoszeniu uchwały rady gminy w sprawie samoopodatkowania obowiązek podatkowy będzie miał charakter powszechny i będzie obowiązywać wszystkich podatników, niezależnie od tego, czy uczestniczyli w referendum i czy opowiedzieli się za wprowadzeniem podatku, czy też sprzeciwili się samoopodatkowaniu.
Zatwierdzone zaskarżoną uchwałą Rady Gminy świadczenia ludności na rzecz niektórych zadań inwestycyjnych gminy różnią się zasadniczo od zobowiązania podatkowego. W szczególności w tytule uchwały i tytule regulaminu podkreślono wyraźnie, że świadczenia te mają charakter dobrowolny. Potwierdzeniem tej dobrowolności są określone w regulaminie jako integralne jego części załączniki nr 3 i 4: wzór deklaracji o wpłacie kwoty pieniężnej i wzór oświadczenia o odmowie uczestniczenia w kosztach budowy inwestycji. Ponadto udział ludności w realizacji inwestycji może według par. 3 regulaminu polegać na wpłacie pewnej kwoty pieniężnej, na świadczeniu bezpośredniej robocizny bądź na udostępnieniu własnego sprzętu przez mieszkańca. Podatek natomiast jest zawsze świadczeniem pieniężnym.
Udział ludności w kosztach budowy bądź też w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, przy zachowaniu pełnej dobrowolności tego udziału, nie stanowi naruszenia prawa i został przewidziany w przepisie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm./.
Rada gminy zatem, jako organ wspólnoty samorządowej, może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ustalać zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, określać warunki organizacyjne tego udziału, a także przewidywać formy świadczeń ludności /pieniężną, robociznę, sprzętową/.
Przy założeniu dobrowolności powyższych świadczeń zadeklarowany przez poszczególnego mieszkańca udział pieniężny nie może być oceniany jako samoopodatkowanie i w razie ewentualnej późniejszej zwłoki lub wstrzymania się od wpłaty zadeklarowanej kwoty gmina nie będzie uprawniona do wymuszenia tego świadczenia za pomocą środków władczych /decyzji i egzekucji administracyjnej/.
Z tego względu użyte w par. 2, 3 i 4 ust. 4 regulaminu określenie udziału mieszkańców jako samoopodatkowania jest niewłaściwe, gdyż nie odpowiada treści tego pojęcia i treści obowiązku podatkowego. Uchybienie to, wobec przyjętej dobrowolności świadczeń, narusza zasady techniki legislacyjnej. W aktach normatywnych bowiem nie należy używać pojęć, które w przepisach prawa bądź w języku potocznym mają inną treść od tej, jaką nadano w uchwalonym akcie. Jeżeli zaś jest to niemożliwe, należy przyjęty sens użytego zwrotu lub słowa wyjaśnić w treści przepisów.
Przy ocenie treści całej uchwały i zatwierdzonego nią regulaminu wadliwość regulaminu w tym przedmiocie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy w całości. Istotne zastrzeżenia natomiast nasuwają postanowienia par. 3 ust. 2 lit. "a" oraz par. 4 ust. 2 lit. "a" regulaminu.
Zagwarantowanie w par. 3 ust. 2 lit. "a" regulaminu mieszkańcom budynków czynszowych zwrotu poniesionych nakładów w formie zaliczenia świadczonej kwoty na poczet czynszu, dzierżawy itp. pozostaje w sprzeczności z ich deklaracją o udziale w kosztach budowy określonej inwestycji. Z przepisu tego nie wynika, czy zaliczenie takie ma przysługiwać wyłącznie najemcom lokali w budynkach komunalnych gminy, czy również objąć ma najemców w budynkach stanowiących własność innych osób prawnych i osób fizycznych. Uprawnienie organów gminy do zaliczenia na poczet czynszu kosztów napraw i ulepszeń dokonanych przez najemców ogranicza się wyłącznie do lokali we własnych budynkach gminy. (...)
Przy założeniu pełnej dobrowolności udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy niedopuszczalne jest stosowanie bezpośrednich lub pośrednich środków przymuszających. stosowanie takich środków nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. W par. 4 ust. 4 regulaminu, co trafnie zarzucił Wojewoda (...), przewidziano obciążenie w przyszłości rodzin, które nie zadeklarują udziału w budowie inwestycji, kwotami większymi o 100 procent od udziału rodziny uczestniczącej w realizacji zadania inwestycyjnego, z uwzględnieniem współczynnika inflacji. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie upoważnia rad gmin do ustanowienia takiego obowiązku (...).
Skarga Wojewody została wniesiona po upływie jednego roku /art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Wobec tego na zasadzie art. 94 ust. 2 tej ustawy oraz art. 207 par. 3 w związku z art. 216a par. 1 Kpa należało orzec jak wyżej.