Uzasadnienie
Janina S. dokonała w listopadzie 1980 r. zamiany mieszkań, uzyskując w jej wyniku samodzielny lokal mieszkalny nr 16 w budynku przy ul. K. nr 158 we Wrocławiu o powierzchni mieszkalnej większej o 3,75 m2 od dotychczas zajmowanej. W decyzji z dnia 28 listopada 1980 r. o przydziale tego lokalu w wyniku zamiany ustalono dopłatę z tytułu uzyskania tej powierzchni w kwocie 3.375 zł, po uwzględnieniu 50 procent zwolnienia z uwagi na sytuację materialną skarżącej oraz rozłożono spłatę na 24 raty miesięczne. Następnie wynajmujący, Rejon Obsługi Mieszkańców nr 1 DZBM Wrocław-Krzyki, ustalił w dniu 8 stycznia 1981 r. wymiar kaucji zabezpieczającej utrzymanie lokalu w należytym stanie w kwocie 4.848 zł, tj. dwukrotnej wysokości renty otrzymywanej przez Janinę S. Pismem z dnia 10 stycznia 1981 r. Janina S. wystąpiła do Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Krzyki o całkowite zwolnienie od kaucji, motywując wniosek bardzo ciężkimi warunkami materialnymi, jest bowiem osobą samotną, inwalidką II grupy wymagającą stałego leczenia, a utrzymującą się wyłącznie z renty inwalidzkiej w wysokości 2.424 zł.
Działający z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych, decyzją nr GKL-III/8131/1/81 z dnia 19 stycznia 1981 r., rozłożył płatność należnej kaucji na 12 rat miesięcznych, uzasadniając to faktem, że jednorazowe opłacenie kaucji byłoby dla Janiny S. uciążliwe.
Rozpatrując wniesione odwołanie, organ II instancji nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu I instancji i utrzymał jego decyzją w mocy własną decyzją nr SL.I-8172/77/61 z dnia 23 lutego 1981 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji Janina S. powołuje się na swoją ciężką sytuację materialną, która uniemożliwia jej zapłacenie jakichkolwiek kaucji, zwłaszcza że już spłaca raty z tytułu dopłaty za uzyskaną dodatkową powierzchnię. Ponadto wskazuje na zły stan techniczny mieszkania otrzymanego w wyniku zamiany.
Odpowiadając na skargę z upoważnienia Wojewody Wrocławskiego, Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych informuje, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonych decyzji, ponieważ organ I instancji uwzględnił ciężką sytuację materialną najemcy i dlatego są one zgodne z przepisami par. 1 ust. 1 i 5 oraz par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie pobierania od najemców lokali mieszkalnych kaucji zabezpieczającej utrzymanie lokali w należytym stanie /Dz.U. nr 8 poz. 43/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny jest powołany do badania legalności decyzji administracyjnych, a zgodnie z treścią art. 206 Kpa nie jest związany granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie wynajmujący prawidłowo obliczył wysokość kaucji mieszkaniowej należnej od skarżącej, stosując zasadę określoną w par. 1 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Również organ I instancji powołał jako podstawę prawną swej decyzji właściwy przepis, tj. par. 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, przewidujący możliwość zwolnienia od kaucji w całości lub części albo rozłożenie jej na raty, przy czym w takich wypadkach organ rozstrzyga "biorąc pod uwagę sytuację materialną najemcy". W rozpatrywanej sprawie jednak organ orzekający nie wyjaśnił dokładnie tej sytuacji, a podejmując decyzję nie ocenił, w jakiej mierze zebrany materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie jednej z przewidzianych form zmniejszenia dolegliwości kaucji. Śladów przeprowadzenia takiej analizy nie zawiera zwłaszcza uzasadnienie decyzji organu I instancji, które przez to nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 par. 3 Kpa, tym bardziej że w istocie decyzja nie uwzględnia wniosku strony mówiącej o całkowitym zwolnieniu z wpłacenia kaucji.
Przyznane organom administracji "swobodne uznanie" w stosowaniu zwolnień od kaucji, przewidziane w par. 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, nie oznacza uprawnienia do dowolnego wyboru jednej z form tych zwolnień, gdyż przesłanką ograniczającą swobodę takiego wyboru - zgodnie z brzmieniem par. 5 ust. 2 - prawnym organy administracji są uprawnione do udzielenia zwolnienia lub ulgi bądź odmowy ich udzielenia stosownie do ustalonego stopnia trudności sytuacji materialnej konkretnego najemcy. Ocena zebranego materiału dowodowego, uwzględniająca słuszny interes indywidualny oraz szerokie rozważenie możliwości zastosowania różnych rozwiązań prawnych, powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, zwłaszcza decyzji wydawanych w sferze tzw. uznania administracyjnego. Uzasadnienie takie musi w szczególności wskazywać, dlaczego takie, a nie inne spośród kilku dopuszczalnych prawnie rozwiązań zostało wybrane przez organ.
Na marginesie powyższych rozważań warto wskazać organom orzekającym w sprawie, że nawet wstępnie określona wysokość tzw. minimum socjalnego dla samoistnej osoby przekracza kwotę otrzymywaną w postaci renty inwalidzkiej przez skarżącą. Mogłoby to stanowić punkt wyjścia w rozważaniach nad ustaleniem stopnia trudności materialnych skarżącej i w konsekwencji - nad możliwością całkowitego lub częściowego zwolnienia od kaucji z ewentualnym rozłożeniem płatności tej części na raty. Możliwość zastosowania takiego rozwiązania "pośredniego" czy "mieszanego" nasuwa logiczna interpretacja treści par. 5 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów.
Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji państwowej nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz nie uzasadniły dokonanego wyboru rozstrzygnięcia, co miało istotne znaczenie dla sprawy, a do czego były zobowiązane treścią art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 par. 3 Kpa. Sąd przyjął także, że brak oceny zebranego materiału dowodowego w świetle wszystkich elementów hipotezy par. 5 rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało uchylić zaskarżone decyzje organów I i II instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.