Wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 910/93

Teza

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ nie stwarza podstawy do przeniesienia przez gminę własności nieruchomości w drodze darowizny bądź nieodpłatnego oddania nieruchomości w użytkowanie przedsiębiorstwu na cele prowadzenia działalności zarobkowej także w wypadku, gdy jest to przedsiębiorstwo komunalne użyteczności publicznej.

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 7 kwietnia 1993 r. w sprawie darowania Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w D. nieruchomości budowlanej położonej w P. Rada Miasta w P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. 888 i nast. Kc w związku z art. 4 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości postanowiła:

"par.

1. Darować Rejonowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w D. obiekt Zakładu Uzdatniania Wody, położony w P. par.
2. Grunt zostaje nieodpłatnie przekazany w użytkowanie wieczyste. par.
3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta".

Z uzasadnienia uchwały wynika, że nieruchomość położona w P. stanowi mienie komunalne, którego część znajdowała się w używaniu Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D. Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o przekazanie działki stanowiącej strefę ochrony sanitarnej studni głębinowej i działki, na której położone są obiekty Zakładu Uzdatniania Wody. Zakład Uzdatniania Wody i przyległy teren został zagospodarowany i wyposażony przez Przedsiębiorstwo. Wartość obiektów wynosi 100 mln zł, a wyposażenia - 1,2 miliardów zł.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 1993 r. Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność tej uchwały.

Wojewoda przyjął, że zagadnienia gospodarki gruntami, stanowiącymi własność gminy, zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy grunty te mogą być sprzedane osobom prawnym lub fizycznym albo oddawane tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Żaden z przepisów ustawy nie przewiduje możliwości rozporządzania gruntami w drodze darowizny. W szczególności podstawy takiej nie stwarza art. 7 ustawy, który w sprawach nieuregulowanych ustawą odsyła do przepisów kodeksu cywilnego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta P. wyjaśnił, że obiekty budowlane i urządzenia zlokalizowane na działkach są własnością Przedsiębiorstwa i przeznaczone na potrzeby związane z jego działalnością na rzecz mieszkańców gminy. Czynność darowizny obejmie zatem praktycznie tylko sam grunt bez budowli.

Przepis art. 4 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy z gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza formy darowizny jako formy przeniesienia własności nieruchomości gminy, pomimo że forma ta nie została w art. 4 ust. 1 ustawy wymieniona.

Dla uzasadnienia tego zapatrywania Burmistrz powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 1992 r., SA/Wr 654/92, że wzgląd na samodzielność gminy "nakazuje opowiadać się za wykładnią prawa prowadzącą do wyników sprzyjających owej samodzielności, jeżeli oparta na takiej wykładni uchwała organu gminy jest zgodna z interesem jej samej oraz adresatów uchwały, a także nie narusza interesów i uprawnień innych podmiotów."

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy stwierdzenia nieważności tej uchwały. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesiona przez Burmistrza Miasta P. skarga odpowiada warunkowi określonemu w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż Rada Miejska na sesji wyraziła wolę jej złożenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawa określa zasady gospodarki gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, przy czym z art. 4-6 ustawy wynika, że w pojęciu gospodarowania gruntami mieści się również rozporządzanie nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gmin przez organy rządowej administracji ogólnej i przez organy gmin.

Stosownie do art. 7 ustawy w sprawach w niej nie uregulowanych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.

Ustawa o gospodarce gruntami w wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie rozporządzania nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gmin, jest zatem ustawą szczególną i jako taka wyłącza stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w myśl zasady lex specialis derogat legi aenerali.

W art. 4 ust. 1 ustawy wyszczególnione zostały formy rozporządzania gruntami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gmin, na rzecz osób prawnych i osób fizycznych, a mianowicie. sprzedaż, użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem.

W wyliczeniu tym nie wymieniono darowizny jako formy przeniesienia własności, z czego jednak nie można wyprowadzać wniosku, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ogóle nie normuje zagadnienia nieodpłatnego rozporządzania nieruchomościami.

Art. 4 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi o dopuszczalności nieodpłatnego przekazywania w drodze umowy gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa na własność gmin albo takiegoż przekazywania gruntów, stanowiących własność gminy na własność Skarbu Państwa lub innej gminy, a także użyczania nieruchomości.

Dopuszczalność nieodpłatnego oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób prawnych oraz osób fizycznych, szczegółowo w tym przepisie określonych. przewidziana została również w art. 4 ust. 6 ustawy ograniczona jednakże wyłącznie do rozporządzenia nieruchomością na cele nie związane z działalnością zarobkową.

Nie można zatem przyjąć, by ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie regulowała w ogóle sprawy nieodpłatnego zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własności gminy. Zbycie takie dopuszczalne jest jednak tylko na rzecz osób fizycznych i osób prawnych na cele nie związane z działalnością gospodarczą.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stwarza podstawy do przeniesienia przez gminę własności nieruchomości w drodze darowizny bądź nieodpłatnego oddania nieruchomości w użytkowanie przedsiębiorstwu na cel prowadzenia działalności zarobkowej także w wypadku. gdy jest to przedsiębiorstwo komunalne użyteczności publicznej.

Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w D. jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, prowadzącym działalność gospodarczą. Obiekt Zakładu Uzdatniania Wody w P. związany jest, z działalnością gospodarczą Przedsiębiorstwa.

Okoliczność, że Zakład ten zbudowany został ze środków tego Przedsiębiorstwa, co wynika z uzasadnienia uchwał przemawia za załatwieniem sprawy w trybie i na zasadzie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 6 w związku z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.

Należy też wyjaśnić, że wyrok NSA z dnia 10 lipca 1992 r., SA/Wr 654/92, na który powołuje się skarżąca gmina, nie został wydany w sprawie nieodpłatnego zbycia gruntów i jego wywody nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa.