Uzasadnienie
Zamierzona reforma podziału terytorialnego kraju, polegająca na powołaniu powiatów, wywołała wśród mieszkańców L. Z. spory co do przynależności miasta i gminy do projektowanych powiatów. Sprzeciw części mieszkańców i niektórych radnych spowodowało zwłaszcza stanowisko Rady Miasta i Gminy, opowiadającej się za przynależnością do odtworzonego powiatu b.
Pismem z dnia 31 marca 1993 r. grupa 7 osób, które jako swego pełnomocnika wskazały Władysława D. /radnego Rady Miasta i Gminy/, powiadomiła burmistrza "o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, w którym mieszkańcy wskażą, czy chcą należeć do powiatu b., czy k. "
W dniu 15 kwietnia 1993 r. pełnomocnik inicjatorów złożył w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o przeprowadzenie referendum /datowany w dniu 14 kwietnia/, w którym zaproponował następujące pytanie referendum: "Czy jesteś za przynależnością Miasta i Gminy L. Z. do projektowanego powiatu k., sprzeciwiając się jednocześnie przyjętemu przez Radę Miasta i Gminy stanowisku o przynależności do projektowanego powiatu b. " Do wniosku dołączono 25 kart z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę. Każdą kartę otwiera informacja o inicjatorach referendum oraz o jego przedmiocie w następującym brzmieniu: "W związku z tym, że Rada Miasta i Gminy L. Z. bez konsultacji społecznej przyjęła stanowisko o przynależności gminy do projektowanego powiatu b., co naszym zdaniem mija się z wolą mieszkańców, domagamy się przeprowadzenia referendum, w którym mieszkańcy wskażą, czy chcą należeć do powiatu b., czy k. "
Powołana uchwałą Rady z dnia 28 kwietnia 1993 r. komisja do sprawdzenia zgodności powyższego wniosku z prawem odbyła posiedzenie w dniach 4 i 7 maja, występując następnie w swoim sprawozdaniu "o oddalenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum", ponieważ ze względu na przedmiot referendum takie byłoby sprzeczne z art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym. Do sprawozdania dołączono stanowisko pełnomocnika inicjatorów, którego zdaniem referendum nie rozstrzyga o przynależności do określonego powiatu, lecz o woli mieszkańców w tym przedmiocie i dlatego odpowiada warunkom art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej.
Uchwałą nr 189/LI/93 z dnia 12 maja 1993 r. Rada Miasta i Gminy L. Z. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie przynależności do mających powstać powiatów, podkreślając w uzasadnieniu uchwały, że ani mieszkańcy gminy w drodze referendum, ani inne jej organy nie mogą rozstrzygać o ewentualnej przynależności do projektowanych powiatów, ponieważ decyzje takie należą do innych organów Państwa.
W skardze wniesionej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20 maja 1993 r. pełnomocnik inicjatorów referendum podkreśla, że przedmiotem referendum nie jest rozstrzyganie o przynależności gminy do projektowanego powiatu, lecz rozstrzyganie o tym, czy stanowisko Rady, opowiadającej się za przynależnością do powiatu b., wyraża rzeczywistą wolę mieszkańców, "która będzie brana pod uwagę przy podejmowaniu w Warszawie decyzji o przynależności L. Z. do powiatu". Po wyczerpaniu innych środków oddziaływania na Radę i wobec braku jej reakcji pozostał - zdaniem inicjatorów referendum - ostateczny środek w postaci referendum.
Odpowiadając na skargę, Zarząd Miasta i Gminy zauważa, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej przedmiotem referendum mogą być sprawy, co do których mają zapaść rozstrzygnięcia realizowane następnie przez organy gminy. Tymczasem w tej konkretnej sprawie wynik referendum nie rozstrzyga żadnej sprawy. Uwzględniając natomiast głos opinii publicznej, Rada wycofała się ze swego poprzedniego stanowiska w kwestii przynależności do powiatu b. i postanowiła przeprowadzić sondaż wśród mieszkańców; będzie on podstawą opinii przedstawionej odpowiednim władzom. W konkluzji Zarząd wnosi o oddalenie skargi.
Do odpowiedzi na skargę dołączono kopię pisma Generalnego Komisarza Wyborczego, który podzielił pogląd, że sprawa przynależności do powiatu nie może być przedmiotem referendum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Instytucję referendum gminnego wprowadziła ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy przewiduje podejmowanie rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy. Obligatoryjne jest referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji, albowiem w obu tych rodzajach spraw rozstrzygnięcia zapadają wyłącznie w drodze referendum /art. 12 ust. 1/. Natomiast "w każdej innej sprawie ważnej dla gminy" referendum może być przeprowadzone /art. 12 ust. 2/.
(...) Na tle stanu prawnego ukształtowanego przepisami ustawy samorządowej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że zgodnie z art. 12 ust. 2 każda sprawa ważna dla gminy może być przedmiotem referendum, a niesprzeczny z prawem wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania /art. 13 ust. 1/ o przeprowadzenie referendum w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym należącej do zakresu działania gminy /art. 6/ zobowiązuje radę do poddania tej sprawy rozstrzygnięciu mieszkańców gminy w głosowaniu powszechnym, to jest w drodze referendum /wyrok z dnia 6 lutego 1991 r. SA/Wr 1163/90, OSP 1991, z. 11-12 poz. 265/. A zatem rada gminy jest związana wnioskiem mieszkańców gminy, odpowiadającym warunkom formalnym i zgodnym z prawem, o poddanie rozstrzygnięciu w drodze referendum ważnej dla gminy sprawy, której rozstrzyganie należy do kompetencji organów gminy.
Taką wykładnię przepisów ustawy samorządowej wzmacnia ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/. Według art. 1 ust. 1 tej ustawy w referendum mieszkańcy gminy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy lub odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Rada gminy jest związana treścią wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jeżeli spełnia on wymagania ustawowe i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem /art. 13 ust. 1/. Natomiast w myśl art. 37, gdy referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym, rada gminy podejmuje czynności w celu realizacji tego rozstrzygnięcia. Oznacza to utratę przez radę gminy - na rzecz referendum - kompetencji organu stanowiącego w gminie /art. 15 ust. 1 ustawy samorządowej/.
(...) Istota sporu pomiędzy inicjatorami referendum a Radą Gminy sprowadza się do oceny dopuszczalności referendum ze względu na proponowany przedmiot. Rozumowanie a contrario z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym nakazuje odrzucić wniosek, który nie spełnia wymagań ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym bądź prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Poszukując odpowiedzi na pytanie o to, czy sprawa wyrażenia woli mieszkańców gminy co do przyszłej przynależności do projektowanych powiatów może być przedmiotem referendum gminnego, wypada przypomnieć, że według wcześniej wyłożonego znaczenia obowiązujących regulacji prawnych referendum jest najwyższym organem stanowiącym gminy. Z takiego charakteru instytucji referendum gminnego oraz ze szczegółowych unormowań ustawowych wynikają dwa zasadnicze, wzajemnie zresztą powiązane, ograniczenia przedmiotowe. Po pierwsze - przedmiotem /i rezultatem/ referendum ma być stanowcze rozstrzygnięcie określonej "sprawy ważnej dla gminy". Ewentualne wątpliwości w tym względzie przesądził ostatecznie art. 72 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, według którego "mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcia w drodze referendum lokalnego". Po drugie - rozstrzygana w ten sposób sprawa musi się mieścić w zakresie właściwości organów gminy. Bez względu na to, jaką postać przybierze samo rozstrzygnięcie /akt normatywny, akt ogólny jednostkowy, odwołanie rady/, sprawą, której dotyczy, może być jedynie "sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżona ustawami na rzecz innych podmiotów" /art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej/. Tak też należy rozumieć sformułowanie art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, określające referendum jako wyrażenie w drodze głosowania woli mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wyrażona w drodze referendum "wola" mieszkańców może kształtować rozstrzygnięcie jedynie takich spraw, w których rozstrzyganie należy do gminy /art. 6 ust. 2 ustawy samorządowej/.
Wbrew zatem sugestiom skargi przedmiotem referendum gminnego nie może być opiniodawcze stanowisko Rady Gminy lub innego jej organu, wypowiedziane w sprawie nie należącej do zakresu działania gminy. Zagadnienia terytorialnego podziału kraju /poza tworzeniem sołectw lub dzielnic/ leżą niewątpliwie poza zasięgiem kompetencji gminy /art. 4 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 50 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123/. Z tego więc powodu kwestia przynależności gminy do projektowanego powiatu nie może być objęta pytaniami referendum gminnego, nawet gdyby nastąpiło to pośrednio, przez poddanie głosowaniu stanowiska rady gminy wypowiadającej opinię w tej materii. Właściwą drogą do zbadania rzeczywistych preferencji mieszkańców gminy powinny być w takim wypadku odpowiednie sondaże opinii, prowadzone za pomocą metod socjologiczno-statystycznych bądź przez radnych "utrzymujących stałą więź z mieszkańcami" /art. 23 ustawy samorządowej/. Nie byłoby natomiast ani słuszne, ani racjonalne, ani prawnie uzasadnione dokonywanie takiego sondażu w drodze kosztownego i finansowanego w całości ze środków publicznych referendum gminnego. (...)
Należy więc zgodzić się z Radą Miasta i Gminy w L. Z., że przeprowadzenie referendum gminnego według pytania zaproponowanego we wniosku mieszkańców byłoby sprzeczne z art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia. Jeżeli tak, to uchwała Rady odrzucająca taki wniosek nie narusza prawa, lecz właśnie odpowiada powinnościom Rady wyprowadzonym z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w podobnej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 10 grudnia 1992 r. SA/Ka 1112/92 "utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę", przyjmując, że ta forma orzeczenia jest lepiej dostosowana do "odwoławczego" trybu przewidzianego w art. 16 ust. 2 ustawy o referendum gminnym. Skład sądzący w niniejszej sprawie nie podzielił tego poglądu, choć dostrzega trudności w rozstrzygnięciu omawianej kwestii, wynikające z niespójnej i nadmiernie lakonicznej redakcji przepisów art. 16 omawianej ustawy o referendum gminnym. Wprawdzie według ust. 2 tego artykułu sąd administracyjny rozpatruje "odwołanie", jednakże w przepisach ust. 1 i 3 środek prawny przysługujący inicjatorowi referendum nazwany jest skargą. Z brzmienia ust. 3 wynika też, że skoro postanowienie uwzględniające skargę zastępuje uchwałę rady, to ma ono charakter merytoryczny, a więc rozstrzyga sprawę co do istoty, a nie tylko ze względu na zgodność uchwały z prawem. Należy wszakże pamiętać o tym, że zarówno przy rozpatrywaniu przez radę wniosku o przeprowadzenie referendum, jak i przy rozpoznawaniu przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady odrzucającą taki wniosek, istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności wniosku z prawem. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 ustawy rada jest związana treścią wniosku, jeżeli spełnia on wymagania ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
Skoro zatem jedynym kryterium kontroli sądowej, wprowadzonej przepisem art. 16 ustawy o referendum gminnym, pozostaje legalność aktów, to nie ma dostatecznych podstaw do traktowania tego trybu postępowania przez sądem jako zasadniczo odmiennego w stosunku do ukształtowanego przepisami działu VI kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisach tego działu należy też poszukiwać rozstrzygnięcia kwestii nie uregulowanych odrębnie w art. 16 ustawy o referendum gminnym. Oznacza to, że w razie nieuwzględnienia skargi w omawianych sprawach sąd administracyjny "skargę oddala" /art. 207 par. 5 Kpa /, nie zaś "utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę".