Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 1991 r. nr S0.5110/18/91 Prezydent Miasta L., powołując się na art. 98 par. 1 Kpa, zawiesił postępowanie w sprawie zameldowania Piotra i Grażyny małżonków S. w mieszkaniu przy ul. P. nr 1/2 w G. na wniosek dyrektora Delegatury Kuratorium Oświaty i Wychowania. Według uzasadnienia tego postanowienia, małżonkowie S. złożyli na stosownym formularzu wniosek o zameldowanie na pobyt stały w powyższym lokalu, a ich uprawnienie do przebywania w tym lokalu potwierdził dyrektor Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w G. Ponieważ sprawa umowy najmu lokalu stała się przedmiotem sporu sądowego, przeto na wniosek dyrektora Delegatury Kuratorium Oświaty i Wychowania postanowiono zawiesić postępowanie. W postanowieniu zamieszczono pouczenie o przepisie art. 98 par. 2 Kpa.
Na skutek zażalenia wniesionego przez Piotra S. Wojewoda L-ki uchylił powyższe postanowienie i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez Sąd Rejonowy w G. Uzasadniając tej treści postanowienie z dnia 17 czerwca 1991 r. nr SO.5110/12/91, organ odwoławczy zauważył brak formalnych przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 par. 1 Kpa, par. więc za zgodą wszystkich stron, skoro Piotr S. takiej zgody nie wyraził. Natomiast w sprawie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, nakazujące obligatoryjne zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy kwestii ważności umowy najmu lokalu zawartej w dniu 18 lutego 1991 r. pomiędzy Piotrem S. a dyrektorem Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w G. W takiej sytuacji zatem należało zawiesić z urzędu toczące się postępowanie administracyjne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotr S. przedstawia okoliczności sprawy, podkreślając, że dopóki umowa najmu lokalu nie została rozwiązana, dopóty dysponuje uprawnieniem do przebywania w tym w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./. Zameldowanie nie będzie stanowić przeszkody do ewentualnego wydania wyroku eksmisyjnego i jego wykonania. Nie ma zatem żadnej zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie o zameldowanie a postępowaniem sądowym o eksmisję. Wnosi więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda L-ki wnosi o jej oddalenie, uznając wydane postanowienie za prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ rozszerzono zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego także o rozpatrywanie skarg na niektóre rodzaje postanowień zapadających w postępowaniu administracyjnym, w tym na postanowienia o zawieszeniu postępowania /art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa/. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zgłoszeniem meldunkowym złożonym w dniu 5 marca 1991 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu /26 maja 1990 r./, przeto dopuszczalne jest rozpoznanie skargi wniesionej na postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w toku załatwiania tej sprawy administracyjnej /art. 2 cytowanej ustawy nowelizacyjnej/.
Jako oczywistą i nie wymagająca szerszego uzasadnienia należy potraktować wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 par. 1 Kpa, wydanego w sytuacji, gdy nie wszystkie strony tego postępowania wyraziły zgodę na zawieszenie. Przepis ten bowiem dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte złożeniem zgłoszenia meldunkowego przez Piotra S., który nie tylko nigdy nie występował z wnioskiem o zawieszenie postępowania, ale się temu od początku i konsekwentnie sprzeciwiał. Wydane w takich warunkach postanowienie organu I instancji o zawieszeniu, szukające podstawy prawnej w art. 98 par. 1 Kpa, rażąco naruszyło ten właśnie przepis prawa i powinno zostać uchylone w następstwie rozpoznania zażalenia. Zaskarżone postanowienie Wojewody L-kiego zatem było w części uchylającej wadliwe postanowienie Prezydenta Miasta L. konieczne i zgodne z prawem.
Na pytanie o legalność drugiej części postanowienia Wojewody, w której orzeczono o zawieszeniu "z urzędu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez Sąd Rejonowy w G.", odpowiedź jest już trudniejsza.
Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ obywatel polski, przebywający stale na terytorium Polski, jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego, przez który rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania /art. 6 ust. 1 tej ustawy/. Na podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane organ prowadzący ewidencję jest obowiązany dokonać zameldowania /art. 47 ust. 1/, które przybiera postać czynności rejestracyjnej wywołującej skutki prawne. Jeżeli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, rozstrzyga je ten organ decyzją /art. 47 ust. 2/.
Dokonując zameldowania na pobyt stały zarówno w drodze czynności rejestracyjnej, jak i dopiero po wydaniu decyzji rozstrzygającej wątpliwości, organy ewidencyjne uprawnione są tylko do zweryfikowania obu koniecznych przesłanek zameldowania. Pierwsza z nich to zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Osoba ubiegająca się o zameldowanie na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące jest obowiązana przedstawić - wraz ze zgłoszeniem wymaganych do zameldowania danych - potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 9 ust. 2/.
Powinność wskazania, czy osobie ubiegającej się o zameldowanie przysługuje powyższe uprawnienie, obciąża zarządcę lub właściciela budynku /art. 29 ust. 1/. Jego stanowisko w tej materii jednak nie jest wiążące Dowód w postaci "potwierdzenia uprawnień", umieszczonego na formularzu zgłoszenia zameldowania, lub odmowy takiego potwierdzenia podlega ocenie przez właściwy organ, "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości", pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.
Jeżeli organ administracji państwowej zakwestionuje jedną z danych zamieszczonych w formularzu zgłoszenia zameldowania, związaną z jego zakresem działania, to dla organu właściwego w sprawach meldunkowych powstaje oczywiście sytuacja, w której "zgłoszone dane budzą wątpliwość", a wówczas o takich wątpliwościach należy rozstrzygać w drodze decyzji o zameldowaniu bądź odmowie zameldowania /art. 47 ust. 2/. Nie oznacza to jednak, że każde zakwestionowanie danych w zgłoszeniu meldunkowym tworzy "zagadnienie wstępne", wymagające przed wydaniem decyzji rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, jak to przewiduje art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Jak słusznie bowiem podnosi skarżący, jako przyczyna zawieszenia postępowania wchodzi w grę tylko potrzeba rozstrzygnięcia takiego zagadnienia wstępnego, od którego "zależy" rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. O takiej zaś zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Jak wcześniej wspomniano, przesłankami zameldowania na pobyt stały są: zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania oraz przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.
W niniejszej sprawie zgłoszenie meldunkowe, złożone przez skarżącego, obejmowało także potwierdzenie dokonane przez zarządcę budynku. Wobec zakwestionowania owego potwierdzenia, rzeczą organu meldunkowego zatem było ustalenie, czy skarżący może rzeczywiście wylegitymować się takim uprawnieniem. W judykaturze wielokrotnie już podkreślono, że umowa najmu, stanowiąc tytuł prawny do zajmowania mieszkania, stwarza samoistne uprawnienie do przebywania w lokalu w rozumieniu art. 9 ust. 2 omawianej ustawy. Skoro umowa najmu lokalu pomiędzy skarżącym a Zespołem Ekonomiczno-Administracyjnym Szkół w G. jest okolicznością bezsporną, to w dniu złożenia zgłoszenia meldunkowego spełnione zostały obie przesłanki zameldowania na pobyt stały. Spór sądowy o rozwiązanie tej umowy najmu i eksmisję z zajmowanego lokalu nie jest "zagadnieniem wstępnym" /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/, od którego zależy zameldowanie na pobyt stały, jeżeli w dniu zgłoszenia meldunkowego wnioskodawca odpowiada obu przesłankom zameldowania na pobyt stały, a więc również dysponuje tytułem do przebywania w lokalu w postaci umowy najmu.
Ponadto Sąd powziął zasadniczą wątpliwość, czy organ rozpoznający zażalenie może - po uchyleniu wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 par. 1 Kpa - równocześnie orzec samodzielnie o "zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez Sąd Rejonowy". Wprawdzie w myśl art. 144 Kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, ale przewidziane w art. 138par. 1 pkt 2 uprawnienie organu odwoławczego do odmiennego orzekania co do istoty rzeczy odnosi się tylko do sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji. Organ rozpoznający zażalenie zatem może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej rozstrzyganej przez organ I instancji, to jest fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Jeżeli jako wyznacznik tożsamości sprawy przyjąć podstawę normatywną rozstrzygnięcia, to pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym /art. 98 Kpa/ a obligatoryjnym /art. 97/ nie zachodzi stosunek tożsamości. Organ odwoławczy zatem, rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu fakultatywnym, powinien ograniczyć się do zbadania prawidłowości tego rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych przepisem stanowiącym jego podstawę normatywną. Orzekanie przez ten organ o zawieszeniu obligatoryjnym całego postępowania administracyjnego /nie zaś tylko odwoławczego/ z przyczyny określonej w art. 97 Kpa jest rozstrzygnięciem innej już kwestii i oznacza wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony jednej instancji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzeczenie o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wydane tylko przez organ II instancji, nie mogło zostać skontrolowane w administracyjnym toku instancji.
Opisane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotkniętej taką wadą na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 208 Kpa.