Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia Kupców i Agentów w L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uchwała nr VII/29/90 Rady Miasta L. z dnia 13 września 1990 r., oddalająca wniosek o przeprowadzenie referendum dotyczącego uchylenia uchwały Rady z dnia 21 czerwca 1990 r. w sprawie wyboru członków Zarządu Miasta oraz o ustalenie zakazu ponownego kandydowania do zarządu jego dotychczasowych członków. Strona skarżąca informuje, że nie zgadza się z zasadami prywatyzacji handlu w L. i wobec nieskuteczności negocjacji w tym zakresie przeprowadziła akcję zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum w sprawie odwołania Zarządu Miasta. Wniosek taki został złożony w dniu 31 sierpnia 1990 r. Uchwałę oddalającą ów wniosek uzasadniono tym, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej tylko Rada może uchylić swoją wcześniejszą uchwałę o powołaniu zarządu. Zdaniem strony skarżącej, takie stanowisko Rady narusza art. 12 ust. 2 i art. 13 ustawy samorządowej oraz ogranicza swobody obywatelskie wyborców. Rzeczą Rady jest jedynie zbadanie zasadności wniosku pod względem formalnym przez przeliczenie i weryfikację podpisów wyborców oraz ustalenie formy i terminu przeprowadzenia referendum. Odwołanie Zarządu Miasta nie może być w świetle prawa wyłączone jako przedmiot referendum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny jest zobowiązany do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności.
Ze względu na przedmiot uchwały ustawa wprowadza ograniczenie dopuszczalności skarg, postanawiając, że mogą nimi być objęte uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zwrot ten odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery interesów prawnych i uprawnień podmiotów żądających ochrony sądowej w omawianym trybie. Tych właśnie pojęć używa ustawodawca, stwarzając legitymację do wniesienia skargi przysługującą każdemu, "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą".
Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/, albo też jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego /na przykład prawo własności/. Nie można wyłączyć, iż prawne umocowanie owych interesów lub uprawnień tkwić będzie bezpośrednio w przepisach ustawy samorządowej, a nawet Konstytucji. W rozumieniu bowiem art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej interes prawny skarżącego może być naruszony także uchwałą, która negatywnie wpływa na jego status prawny jako mieszkańca gminy. Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, przeto do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Dlatego badanie legitymacji procesowej następuje na rozprawie, a wykazanie braku legitymacji nakazuje oddalić skargę.
Wskazanie jednak na związki pomiędzy legitymacją procesową a zakresem przedmiotowym uchwał podlegających zakwestionowaniu w trybie art. 101 powyższej ustawy samorządowej nie zastępuje odpowiedzi na pytanie o znaczenie zwrotu "sprawa z zakresu administracji publicznej". Delimitacji obszaru obejmującego owe sprawy nie ułatwia wieloznaczność pojęcia "administracja", zwłaszcza w zestawieniu z rzadko dotychczas używanym kwalifikatorem "publiczna".
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zna pojęcia "administracja publiczna". Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują postępowanie przed "organami administracji państwowej", przez które - na potrzeby stosowania jego przepisów - rozumie się naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, a także niekiedy państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne /art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa/. W ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ występują określenia "administracja rządowa" i "terenowe organy administracji rządowej" oraz węższe znaczeniowo terminy "organy rządowej administracji ogólnej" i "organy administracji specjalnej". Natomiast w omawianej ustawie samorządowej spotykamy pojęcie "administracja publiczna", użyte dopiero w art. 39, ustanawiającym właściwość wójta lub burmistrza do wydawania "decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej", a także w omawianym art. 101 par. 1, w którym - powtórzmy - mówi się o "uchwale podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej", i w art. 102, wyłączającym stosowanie przepisów rozdziału 10 tej ustawy /o nadzorze nad działalnością komunalną/ wobec "decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej".
Jeśli chodzi o związki pomiędzy pojęciami "administracja państwowa" i "administracja publiczna" w literaturze prawniczej, to ostatnie wywodzi się z określeń wzorowanych na tradycjach rzymskich. "Publiczne" to przeciwieństwo "prywatnego", to przeznaczenie do użytku zbiorowego, powszechnego /Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, str. 7-8/. W takim też znaczeniu przymiotnika "publiczny" używa się w ustawie samorządowej, mówiąc zamiennie o "zadaniach publicznych", "sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym", "zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty" /art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10/.
Wykonywanie zadań należących do zakresu administracji państwowej /czy też publicznej/ następuje w różnych prawnych formach działania. Tylko w tej części tego obszaru, w której prawo administracyjne reglamentuje zachowania się podmiotów pozostających poza systemem organów sprawujących administrację państwową, podstawową formą prawną jest wydawanie decyzji. Pozostałe zadania, zwłaszcza ze sfery "administracji świadczącej", realizowane są w innych, bardziej bezpośrednich i organizatorskich formach działania. Sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 cytowanej ustawy samorządowej, niewątpliwie nie obejmują spraw załatwianych przez wydanie indywidualnych decyzji administracyjnych. Taka kompetencja przysługuje wójtowi lub burmistrzowi, a kontrola owych decyzji następuje w trybie instancyjnym /art. 39 tej ustawy/ i sądowoadministracyjnym, ale na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 196 Kpa. Ponadto - jak wcześniej wspomniano - cały rozdział 10 omawianej ustawy samorządowej, a więc również jej art. 101, nie ma zastosowania do decyzji indywidualnych.
Zaskarżeniu podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie /na przykład miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które mogą następnie stanowić podstawę wydawanych decyzji administracyjnych/, a także wszelkie inne uchwały, a więc akty o charakterze ogólnym bądź nawet indywidualnym, regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych. Należące zaś do organów samorządu zadania administracyjne obejmują zadania własne, to jest sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, oraz zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone w drodze ustawowej bądź przejęte na podstawie porozumienia /art. 8 powyższej ustawy samorządowej/. Ponieważ uchwały te regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej, przeto dopuszczalność zaskarżenia nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno-kompetencyjne, a więc te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu. Uchwała rady gminy dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu gminy nie jest zatem wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 omawianej ustawy samorządowej.
Tak szerokie określenie "spraw z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu powyższego przepisu, pokrywające się w istocie rzeczy z pojęciem "wykonywania zadań publicznych" /art. 2 ust. 1 tej ustawy/, nasuwa wszakże pytanie, czy nie mieści się w nim cały obszar zdarzeń objętych zakresem działania i zadań gminy. Gdyby tak rzeczywiście było, to wprowadzenie do treści art. 101 omawianej ustawy kryterium spraw z zakresu administracji publicznej nie miałoby żadnego normatywnego znaczenia, a tego nie wolno zakładać, przyjmując racjonalność zamysłu ustawodawcy. Odpowiedź na postawione pytanie jednak może być przecząca, albowiem w świetle postanowień Konstytucji gmina nie tylko "zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej" /art. 43 ust. 2 Konstytucji/ i "wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym na zasadach określonych przez ustawy" /art. 44 ust. 1 Konstytucji/, a więc sprawuje administrację publiczną, ale także przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe /art. 46 Konstytucji/. Może zatem występować jako podmiot stosunków cywilnoprawnych /art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej/, a podstawą działania organów wykonawczych gminy, zmierzającego do nabycia tych praw lub rozporządzenia nimi, będą stosowne uchwały organów stanowiących gminy /art. 18 ust. 2 pkt 9 omawianej ustawy/. Niektóre uchwały rady, dotyczące rozporządzenia mieniem komunalnym, podlegają ponadto szczególnej formie kontroli przewidzianej w art. 45 ust. 2 omawianej ustawy samorządowej.
Strony stosunków cywilnoprawnych, powstałych z udziałem gminy, nie mogą dochodzić wobec niej swoich roszczeń wykorzystując w tym celu skargę wnoszoną w trybie art. 101 powyższej ustawy samorządowej na uchwałę organu gminy dotyczącą tej sprawy majątkowej. W takim bowiem wypadku doszłoby do rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów o prawa cywilne, a więc do naruszenia art. 2 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których rozporządzenie majątkowe gminy stwarzać będzie w dziedzinie realizacji zadań publicznych bezpośrednie skutki naruszające interesy prawne lub uprawnienia osób nie będących uczestnikami stosunku cywilnoprawnego.
Wszystko, co dotychczas powiedziano, nie pozwala zakwestionować dopuszczalności zaskarżenia uchwały nr VII/29/90 Rady Miasta L. z dnia 13 września 1990 r. ze względu na jej przedmiot. Jednakże pozytywną przesłanką wniesienia skargi jest "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia", do którego stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy/. Wezwanie będzie bezskuteczne, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę, odmówi usunięcia naruszenia albo nie wypowie się w tej materii w terminie, jaki obowiązuje przy załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 35 i 36 Kpa/.
Ta przesłanka dopuszczalności skargi niewątpliwie nie została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżoną uchwałę Rada podjęła w dniu 13 września 1990 r., natomiast skargę złożono bezpośrednio w Sądzie w dniu 19 września 1990 r., czyli w szóstym dniu od daty podjęcia uchwały. W skardze brak jest jakiejkolwiek wzmianki o "wezwaniu do usunięcia naruszenia". Gdyby nawet wezwanie takie zostało wystosowane do organu podejmującego uchwałę, to nie może być mowy o jego "bezskuteczności", skoro do czasu wniesienia skargi niewątpliwie nie upłynął termin przewidziany w "przepisach o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym", a więc przede wszystkim w art. 35 Kpa.
Skarga, o której mowa w art. 101 powyższej ustawy samorządowej, wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia", jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa.