Uzasadnienie
Uchwałą nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie zasad ustalania stawek czynszowych lokali użytkowych przekazywanych w najem w trybie bezprzetargowym Zarząd Miasta W. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./:
1/ ustalił wysokość stawek czynszowych dla lokali użytkowych przekazywanych w najem w trybie bezprzetargowym według zasad określonych w załączniku nr 1 do uchwały /par. 1/. Stawki czynszu określone zostały widełkowo od kwoty 5-10 tys. zł za 1 m2 do 160-320 tys. zł, a jedynie dla bibliotek i samorządowych placówek upowszechniania kultury oraz dla lokali zbiorowego zakwaterowania w sztywnej wysokości 5 tys. zł; 2/ dla lokali usługowych utrzymał do dnia 30 czerwca 1991 r. stawki czynszowe obowiązujące w dniu podjęcia uchwały /par. 3/;
3/ postanowił, że uchwała obowiązuje od dnia 1 marca 1991 r., a w odniesieniu do aptek - od dnia 1 lutego 1991 r. /par. 4/.
W par. 2 uchwały stwierdzono, że zasady ustalania nowych stawek czynszowych uwzględniają ustalenia wynikające z porozumienia Prezydenta Miasta W. z Zespołem Negocjacyjnym Handlowców w dniu 24 września 1990 r.
Powyższą uchwałę zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ Biuro Pomocy Prawnej Spółka z o.o. w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały.
Skarżące Biuro zarzuciło, że uchwała nr 23/91 Zarządu Miasta W. narusza uprawnienia organów gmin wynikające z art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 44 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem skarżącego forma i treść postanowień uchwały wskazuje ewidentnie na jej normatywny charakter, uchwała bowiem zawiera postanowienia zaadresowane bezpośrednio do najemców lokali użytkowych, tj. do podmiotów zewnętrznych. Taki sam charakter mają czynności Rejonów Obsługi Mieszkańców, które wykonują powyższą uchwałę.
Sporządzonym przez te Rejony aneksom do umów najmu, nadano charakter aktu administracyjnego. W nagłówku aktu powołano jako jego podstawę prawną zaskarżoną uchwałę Zarządu Miasta W., a w treści końcowej zamieszczono pouczenie, że "brak akceptacji przez najemcę wysokości opłat czynszowych określonych w aneksie do umowy najmu i niewniesienie odwołania będzie podstawą do wypowiedzenia przez wynajmującego umowy najmu" /par. 5/ oraz że "najemca może wnieść odwołanie do Wydziału Inicjatyw Gospodarczych Urzędu Miejskiego za pośrednictwem właściwego ROM-u" /par. 6/.
Skarga poprzedzona została wezwaniem Biura Pomocy Prawnej w W. z dnia 6 listopada 1991 r. do Zarządu Miasta o uchylenie zaskarżonej uchwały, czego jednak Zarząd odmówił w piśmie Wiceprezydenta Miasta W. z dnia 12 grudnia 1991 r.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta W. wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
Zarząd Miasta podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego problematyka ustalania przez organy gmin zasad gospodarowania lokalami użytkowymi i określania stawek czynszu najmu za te lokale nie została uznana za sprawę z zakresu administracji publicznej, co według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jest podstawowym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Skarżące Biuro jako najemca lokalu zmierza w istocie do rozstrzygnięcia w trybie powołanego przepisu sporu o charakterze cywilnoprawnym, do którego rozpatrzenia właściwe są sądy powszechne.
Zaskarżona uchwała nie została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiących podstawę do wydawania przepisów gminnych, i nie ma charakteru takiego aktu.
Zarząd Miasta W. przyznał natomiast, że w treści aneksu do umów najmu zamieszczono szereg niezręcznych sformułowań, jednakże przy rozstrzyganiu sporów z tym związanych zastosowanie będą miały przepisy kodeksu cywilnego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu Miasta W. wyjaśniła, że zaskarżona uchwała była przez Zarząd Miejski pięciokrotnie nowelizowana i ostatecznie uchwałą nr 51/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. Zarząd Miasta w par. 2 postanowił, co następuje:
- Ogłasza się jednolity tekst uchwały nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie zasad ustalania stawek czynszowych lokali użytkowych przekazywanych w najem, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych a/ uchwałą nr 120/91 Zarządu Miasta W. z dnia 18 maja 1991 r. b/ uchwałą nr 124/91 Zarządu Miasta W. z dnia 1 lipca 1991 r. c/ uchwałą nr 155/91 Zarządu Miasta W. z dnia 1 lipca 1991 r. d/ uchwałą nr 251/91 Zarządu Miasta W. z dnia 20 września 1991 r. e/ uchwałą nr XXII/124/91 Rady Miejskiej W. z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie ustalenia nazw ulic i placów na terenie miasta W. oraz zmian wynikających z przepisów ogłoszonych w par. 1, z zastosowaniem ciągłej numeracji paragrafów, ustępów i punktów.
Wprowadzone powyższymi uchwałami zmiany w zaskarżonej uchwale nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r. objęły tytuł i tekst samej uchwały, postanowienia poszczególnych rozdziałów jej załącznika, a uchwałą nr 51/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. wprowadzony został ponadto dodatkowy, nowy rozdział IV do tego załącznika pt. "Karty obliczeniowe za najem lokali użytkowych".
Ujednolicony tekst uchwały ogłoszony został w Biuletynie Urzędowym Rady Miejskiej W. Nr 4 z dnia 24 lutego 1992 r. pod poz. 30 w następującym brzmieniu:
Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Zarząd Miasta W. uchwala, co następuje:
par. 1.1. Wysokość stawek czynszowych dla lokali użytkowych przekazywanych w najem w trybie bezprzetargowym ustala się według zasad określonych w załączniku nr 1 do uchwały.
- Zasady określone w ust. 1 mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu wysokości stawek czynszowych dla lokali użytkowych przekazywanych w najem w trybie przetargowym z wyjątkiem rozdz. III i IV oraz tych zasad, których stosowanie zostało wyraźnie wyłączone.
par.
- Uchwała obowiązuje od dnia 1 marca 1991 r., w odniesieniu zaś do aptek - od dnia 1 lutego 1991 r.
W załączniku do uchwały, podzielonym na rozdziały, określone zostały:
w rozdziale I - zasady ustalania stawek czynszowych, w rozdziale II - ulgi w opłatach czynszowych, w rozdziale III - tabela stawek czynszowych, w rozdziale IV - karty obliczeniowe za najem lokalu.
W par. 1 i 2 rozdziału I dokonano podziału miasta na strefy: centralną A i B, śródmiejską A i B oraz peryferyjną A i B. W par. 3 zamieszczono słowniczek wyjaśniający pojęcia lokalu użytkowego, lokalu produkcyjnego /rzemieślniczego/ i lokalu handlowego z wyszczególnieniem wyjątków /ust. 4/. W par. 4 ustalono warunki różnicowania stawek czynszowych w granicach ich wielkości minimalnej i maksymalnej, a ponadto zdefiniowano powierzchnię sprzedażową i powierzchnię zaplecza lokalu i określono szczegółowe warunki ustalania czynszu dla antykwariatów, galerii sztuki i lokali handlowych przeznaczonych do sprzedaży napojów alkoholowych. W par. 6 ustalono listę podstawowych asortymentów spożywczych.
Pozostałym postanowieniom rozdziału I nadano brzmienie: par. 4.7. Podmioty prowadzące działalność kulturalną mogą na mocy uchwały XIII/70/90 Rady Miejskiej W. w sprawie mecenatu kulturalnego miasta ubiegać się o ulgi czynszowe, występując w tej sprawie do Komisji Kultury i Nauki Rady Miejskiej W. par. 5.1. Rodzaj prowadzonej działalności, która stanowi podstawę ustalenia stawki czynszowej, określa Dyrektor Wydziału Inicjatyw Gospodarczych w piśmie polecającym zawarcie umowy lub jej zmiany.
- Jeżeli podmiot gospodarczy prowadzi w wynajmowanym lokalu kilka rodzajów działalności /branż/, przyjmuje się, z wyłączeniem ust. 3, dla całej powierzchni lokalu stawkę czynszową właściwą dla działalności /branży/ najwyżej wycenioną w tabeli.
- Jeżeli podmiot gospodarczy prowadzi w wynajmowanym lokalu obok działalności polegającej na świadczeniu podstawowych usług rzemieślniczych także działalność innego rodzaju, to wynajmujący dokonuje przeliczenia czynszu najmu zgodnie z rodzajem działalności oraz stosownie do zajmowanych przez nie powierzchni lokalu.
- Najemca nie może bez zgody wynajmującego dokonywać zmiany prowadzonej działalności lub branży handlowej. par.
- Stawki czynszowe mogą być rewaloryzowane o wskaźnik inflacji ustalony przez GUS.
W rozdziale II załącznika do uchwały przewidziane zostały częściowe zwolnienia i ulgi w opłatach czynszowych z tytułu remontu i kapitalnego remontu lokalu wykonanych przez najemcę za okres przeprowadzonego remontu, za inwestycje wykonane na zewnątrz lokalu i ustalono kompetencje w tym zakresie dla Zarządu Miasta reprezentowanego przez resortowego Prezydenta /par. 1 ust. 2/, dyrektora Wydziału Inicjatyw Gospodarczych /par. 2/ i dla zarządcy budynku ze względu na rodzaj prowadzonej działalności /par. 3/.
W par. 8 przewidziano zniżkę w opłatach czynszowych dla zakładów rzemieślniczych w wysokości 15 proc., a dla zakładów produkujących żywność - 25 proc.
Pozostałym przepisom tego rozdziału nadano brzmienie: par. 6.1. Ulgi nie przysługują najemcom, którzy:
a/ prowadzą działalność ocenioną negatywnie przez organa kontrolne, b/ nie dotrzymują deklarowanych zobowiązań, c/ w sposób nieuzasadniony odmówili przyjęcia zlecenia na wykonanie usługi, d/ nieterminowo i nierzetelnie wywiązują się z płatności czynszowych oraz zalegają z płatnościami czynszowymi.
- W przypadkach określonych w ust. 1 udzielana ulga /ulgi/ podlega cofnięciu za cały okres jej obowiązywania, a na najemcy lokalu ciąży obowiązek uregulowania całej należności czynszowej /bez zastosowania ulgi/ w terminie 1 miesiąca.
W rozdziale III zamieszczono tabelę stawek czynszowych, określonych w wysokościach maksymalnej i minimalnej w zależności od rodzaju lokalu użytkowego, branży, rodzaju działalności gospodarczej oraz strefy. Wysokość tych stawek ustalona została na 5-15 tys. zł za 1 m2 do 300-320 tys. zł za 1 m2 lokalu.
Dla lokali pozostających w dyspozycji spółdzielczości inwalidów określono sztywne stawki w kwocie od 10 tys. zł do 30 tys. zł za metr kwadratowy powierzchni.
W rozdziale IV załącznika do uchwały określono szczegółowe wskaźniki przeliczeniowe czynszu najmu dla poszczególnych branż i rodzajów prowadzonej działalności w zależności od lokalizacji, ekspozycji /okna wystawowe/, wystroju wnętrza i warunków dostawy.
W wyniku dokonanych zmian nowe brzmienie otrzymały par. 8 i 10 zasad ustalania stawek czynszowych.
Postanowienie par. 8 zasad w pierwotnym brzmieniu przewidywało automatyczne wyłączenie umówionych przez strony stawek czynszowych i obowiązkowe rozwiązanie umowy najmu przez wynajmującego bez wypowiedzenia.
Obecnie obowiązujący par. 8 zasad przewiduje natomiast - jako konsekwencję zmiany działalności lub branży - wypowiedzenie umowy najmu.
W par. 10 pierwotnego tekstu brak akceptacji nowych stawek czynszu najmu przez najemcę uznany został w skutkach za równorzędny z wypowiedzeniem umowy przez najemcę. Natomiast według obecnie obowiązującego przepisu brak zgody na nowe warunki czynszu stanowi jedynie podstawę do wypowiedzenia umowy.
W związku z dokonanymi zmianami zaskarżonej uchwały nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r. skarżące Biuro wyraziło pogląd, że na mocy art. 316 par. 1 Kpc sąd rewizyjny przy rozpoznaniu sprawy bierze pod uwagę fakty powszechnie znane lub wiadome mu urzędowo i w związku z art. 211 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznać skargę na powyższą uchwałę z uwzględnieniem wszelkich przeprowadzonych zmian w jej treści.
Prezydent Miasta W. wyjaśnił dodatkowo, że uchwałą nr XVI/92/90 z dnia 27 grudnia 1990 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, Rada Miejska W. przekształciła dotychczasowe przedsiębiorstwo komunalne pn. Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych W. K. w jednostkę budżetową, a później uchwałą nr XXVII/160/91 z dnia 24 lipca 1991 r. na bazie tej jednostki organizacyjnej utworzyła zakład budżetowy o nazwie Zarząd Gospodarki Komunalnej W. Rejony Obsługi Mieszkańców są oddziałami tego zarządu. Nieruchomości budynkowe miasta W. zostały oddane tym jednostkom na warunkach administracji, a nie w zarząd w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na mocy art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ ówczesne rady narodowe stopnia podstawowego zostały upoważnione do ustalania stawek czynszu określonych przez Radę Ministrów. Uchwały wydawane na tej podstawie miały charakter generalny i abstrakcyjny, a zatem stanowiły akty prawa miejscowego.
Przepis ten obowiązywał w chwili ogłoszenia i w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, tj. w dniu 27 maja 1990 r., a utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 6 czerwca 1990 r. na podstawie art. 1 pkt 7 lit. "b" w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 32 poz. 190/.
W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/, z mocy jej art. 1 pkt 13 lit. "b", do właściwości rad gmin przeszło jako zadanie własne ustalanie miesięcznych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe z art. 15 ust. 5 prawa lokalowego.
Obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. stan prawny w zakresie reglamentacji czynszu najmu za lokale użytkowe, a także znane powszechnie motywy legislacyjne zmian w prawie lokalowym, wprowadzonych powołaną ustawą nowelizacyjną z dnia 23 marca 1990 r., mają istotne znaczenie dla oceny charakteru i zakresu uprawnień rad gmin do wydawania przepisów gminnych w zakresie zarządu mieniem gminy według art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, a w szczególności co do tego, czy przepis ten może stwarzać podstawę do ustalania przez rady gmin obowiązujących powszechnie stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach pozostających we władaniu gmin.
Skoro bowiem w dniu wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym delegację ustawową do ustalania przez rady gmin miesięcznych stawek czynszu najmu za lokale użytkowe stanowił przepis szczególny art. 15 ust. 5 prawa lokalowego w związku z art. 1 pkt 13 lit. "b" ustawy o podziale zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, a przepis ten niewątpliwie obejmował również lokale w budynkach stanowiących własność gmin, to nie można jednocześnie identycznego upoważnienia rad gmin do określania stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach gmin wyprowadzać z blankietowej normy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczącej stanowienia przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.
Ogólnie znanym założeniem ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie prawa lokalowego było wyłączenie gospodarowania lokalami użytkowymi z zakresu reglamentacji prawa administracyjnego i poddanie tych lokali w pełnym zakresie regulacji prawa cywilnego. Ustawa ta została uchwalona i weszła w życie niemal jednocześnie z przepisami o samorządzie terytorialnym i z tego względu nie wydaje się, by rady gmin miały być uprawnione do ponownego reglamentowania, w formie przepisów powszechnie obowiązujących, stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach stanowiących własność gmin.
Konsekwencją odmiennego poglądu byłoby to, że uchwalone na tej podstawie stawki czynszu najmu za lokale użytkowe gmin wyłączałyby zasadę swobody umów w tym zakresie i powodowały skutki, o których mowa w art. 537-539 w związku z art. 659 par. 2 Kc.
Zarzuty skarżącego Biura Pomocy Prawnej co do niedopuszczalności uchwalania przez organy gmin obowiązujących stawek czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach gmin są uzasadnione. Wbrew jednak zarzutom Biura zaskarżona uchwała Zarządu Miasta nie ma charakteru przepisu gminnego. Poglądu takiego nie uzasadnia w szczególności powołanie w zaskarżonej uchwale jako podstawy prawnej jej wydania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Według tego przepisu do zadań zarządu gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
Przesłanki stanowienia przepisów gminnych powszechnie obowiązujących określają przepisy art. 40 i art. 41 tej ustawy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisy gminne wydaje rada gminy w formie uchwały. Zarząd gminy, w myśl art. 41 ust. 2 tej ustawy, może jedynie wydawać w wypadku nie cierpiącym zwłoki przepisy porządkowe w formie zarządzenia, przy czym zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady.
Powołanie więc w podstawie prawnej uchwały art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie stwarza podstaw do uznania zaskarżonej uchwały za przepis gminny.
Oprócz przepisów gminnych, stanowiących akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym /powszechnie obowiązujące/, organy gmin w ramach swoich uprawnień ogólnokompetencyjnych i nadzorczych mogą stanowić akty normatywne kierownictwa wewnętrznego. Akty te różnią się od przepisów gminnych tym, że są skierowane wyłącznie do jednostek wewnątrz układu organizacyjnego gminy, związanych z organami gminy obowiązkiem służbowego podporządkowania czy podległości, i w konsekwencji tego obowiązują wyłącznie takie jednostki podległe, natomiast nie mogą bezpośrednio oddziaływać na sferę praw podmiotów z zewnątrz tego układu.
Gmina jako właściciel budynków z lokalami użytkowymi może przez swoje organy określać w tej formie stawki czynszu najmu za takie lokale i warunki ich ustalania w umowach przez podmioty upoważnione do zawierania w jej imieniu umów cywilnych. Uchwały takie, jako dotyczące całości mienia gminy bądź określonej jego części, a nie jednostkowej czynności prawnej i konkretnie oznaczonego składnika tego mienia, będą zawsze miały charakter sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Podstawą prawną dla uchwał rady gminy w tym przedmiocie będą przepisy ogólnokompetencyjne art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym, a dla zarządu - przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy.
Zaskarżona uchwała Zarządu Miasta W. w zakresie postanowień par. 1, a także par. 1 i 2 rozdziału I załącznika do tej uchwały o podziale miasta na strefy, rozdziału III załącznika stanowiącego tabelę stawek opłat czynszowych oraz rozdziału IV załącznika - Karty obliczeniowe czynszu za najem lokali handlowych, nie wykracza poza zakres regulacji aktu kierownictwa wewnętrznego. Stawki czynszu najmu określone zostały wskaźnikiem minimalnym i maksymalnym o stosunkowo dużej rozpiętości kwotowej, co stwarza możliwości różnicowania wysokości czynszu najmu w indywidualnych umowach przez Rejony Obsługi Mieszkańców przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów, takich jak strefa miasta, lokalizacja pomieszczenia w budynku, rodzaj działalności itp.
Akty kierownictwa wewnętrznego jednak w zakresie gospodarowania mieniem gminy nie mogą być stosowane do realizacji dalej idących celów, wykraczających poza ten zakres.
W szczególności w akcie kierownictwa wewnętrznego nie można ustanawiać zasad, które kształtują wprost bądź mogą być wykorzystywane do ingerowania w sferę zawartych umów z podmiotami nie powiązanymi z gminą stosunkiem podporządkowania za pomocą środków o charakterze administracyjnym. Tego rodzaju możliwości stwarza wręcz par. 5 ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały, przewidujący wydawanie przez dyrektora Wydziału Inicjatyw Gospodarczych pism polecających zawarcie umowy lub jej zmianę, oraz par. 1 i 2 łącznie z par. 6 ust. 2 rozdziału II załącznika, w których stworzono podstawy do udzielania zwolnień i ulg w czynszach przez Zarząd Miasta, Burmistrza i dyrektora Wydziału Inicjatyw Gospodarczych łącznie z możliwością cofania udzielonych ulg "(...) za cały okres ich obowiązywania".
W rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego o najmie lokalu częściowe zwolnienie bądź ulga w czynszu najmu stanowi w istocie umowne ustalenie czynszu według obniżonej stawki, której zmiana może być dokonana wyłącznie w drodze umowy bądź przez wypowiedzenie umowy lub jej warunków.
Potwierdzenie wykorzystywania postanowień uchwały do celów wprowadzenia jej w życie za pomocą środków o charakterze jednostronnym /administracyjnym/ stanowi treść aneksu do umów, sporządzonego przez Rejony Obsługi Mieszkańców; przewidziano w nich prawo odwołania się do dyrektora Wydziału Inicjatyw Gospodarczych od ustalonej wysokości czynszu najmu.
Według par. 2 uchwały /par. 4 pierwotnego tekstu/ uchwała z dnia 25 stycznia 1991 r. miała wejść w życie od dnia 1 marca 1991 r., a w odniesieniu do aptek - od dnia 1 lutego 1991 r.
Wobec braku w uchwale jakichkolwiek przepisów przejściowych nie można wyłącznie na podstawie powyższego tekstu ustalić, czy termin 1 lutego 1991 r. lub 1 marca 1991 r. został określony wyłącznie w celu przedstawienia najemcom przez Rejonowe Administracje Mieszkańców ofert dotyczących zmiany zawartych już umów, czy też z chwilą upływu tych terminów miały stać się obowiązujące nowe stawki czynszu najmu.
W tym drugim wypadku nie sposób przyjąć, by już z dniem 1 lutego 1991 r. można było dokonać skutecznego wypowiedzenia zawartych umów i zastosować nowe stawki czynszu dzierżawnego do aptek; jeśli zaś część umów najmu została zawarta na czas określony, wprowadzenie nowych stawek do tych stosunków najmu było z zasady wykluczone.
Podobnie pozostałe postanowienia rozdziału I załącznika do uchwały, regulujące pojęcie lokalu użytkowego /produkcyjnego, handlowego, gastronomicznego/, powierzchni sprzedażowej i zaplecza, świadczenia usług rzemieślniczych podstawowych, określenia podstawowych asortymentów artykułów spożywczych i in., tylko o tyle mogły być skutecznie stosowane do istniejących umów, o ile w treści tych umów przesłanki ustalenia czynszu najmu nie zostały określone odmiennie.
Tego jednak ani uchwała, ani załącznik do uchwały nie regulują.
Z mocy samej uchwały i bez zmiany zawartych umów najmu niedopuszczalne było również ustalenie w par. 9 rozdziału I załącznika, że stawki czynszowe mogą być rewaloryzowane o wskaźnik inflacji ustalony przez GUS.
Natomiast postanowienia rozdziału II załącznika do uchwały o ulgach, poza omówionym już wyżej trybem ich przyznawania w drodze decyzji Zarządu, Prezydenta Miasta i dyrektora Wydziału Inicjatyw Gospodarczych, nie uwzględniają przepisów kodeksu cywilnego o najmie lokali w zakresie naprawy rzeczy w czasie najmu /art. 662, art. 663, art. 664 par. 1 i art. 676 Kc/.
Nie można wykluczyć, że wprowadzenie w życie postanowień uchwały nastąpiło z zachowaniem warunków zawartych dotychczas umów i że zamiarem Zarządu Miasta było nienaruszenie umówionych warunków dokonywania zmian wysokości czynszu najmu. Za takim zamiarem przemawiają dokonane przez Zarząd Miasta zmiany pierwotnego tekstu par. 8 i 10 zasad ustalania stawek czynszowych i dostosowanie ich do brzmienia zgodnego z przepisami kodeksu cywilnego.
Przy ocenie jednak przez sąd administracyjny zgodności z prawem uchwał organów gmin decydujące znaczenie ma brzmienie tych postanowień i treść, jaka może im być nadana z zastosowaniem ustalonych zasad wykładni prawa, a nie przesłanki merytoryczne i zamiar organu uchwałodawczego, zwłaszcza w wypadku, gdy w postanowieniach uchwały przesłanki te i zamiar nie zostały dostatecznie wyraźnie określone.
Postanowienia par. 3-10 rozdziału I i par. 1-9 rozdziału II załącznika do uchwały mają wyraźnie charakter regulacji umownych, których wprowadzenie w życie wymaga zgody oddającego w najem i najemcy, natomiast sformułowane jednostronnie w uchwale i zaadresowane nie tylko do podległych organom gminy jednostek organizacyjnych, lecz także w równej mierze do najemców, wykraczają poza wynikające z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym upoważnienia zarządu gminy do wydawania aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego.
Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanych wyżej postanowień par. 2 uchwały i załącznika do uchwały za wadliwe nie przesądza o skuteczności zmian, jakie w wyniku zaskarżonej uchwały wprowadzone zostały do zawartych umów najmu, jeżeli zmiany te zostały dokonane z zastosowaniem przepisów kodeksu cywilnego za zgodą stron. O ewentualnej bezskuteczności zmiany tych umów nie może też orzekać Naczelny Sąd Administracyjny, lecz wyłącznie sądy powszechne zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc.
Zaskarżona uchwała, w tym także zakwestionowane postanowienia załącznika do uchwały, były pięciokrotnie nowelizowane, a uchwałą nr 51/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. Zarząd Miasta W. zatwierdził jej jednolity tekst, uwzględniający dokonane zmiany. Cztery nowele uchwały zostały uchwalone przed, a ostatnia po wniesieniu skargi do Sądu.
W związku z tym należy rozważyć, czy Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do oceny zaskarżonej uchwały w granicach skargi, którą objęto wyłącznie uchwałę nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r. w jej pierwotnym brzmieniu, czy też może dokonać takiej oceny uchwały w jej aktualnym brzmieniu, a ponadto czy wobec upływu przewidzianego w art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym jednorocznego terminu od dnia podjęcia uchwały rozstrzygnięcie Sądu powinno być ograniczone do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem, czy też późniejsze zmiany tej uchwały spowodowały przerwanie tego terminu.
Skarżące Biuro, wezwane do oświadczenia się w przedmiocie uzupełnienia żądań skargi, wyraziło pogląd, że stosownie do art. 316 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić treść uchwały na podstawie stanu obowiązującego w chwili rozpoznawania skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani art. 316 par. 1 Kpc, ani art. 385 par. 1 Kpc nie stwarzają podstawy do rozstrzygnięcia sformułowanego wyżej pytania. Uprawnienia sądu rewizyjnego co do dopuszczalności rozważenia z urzędu naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego i rozważenia faktów powszechnie znanych lub wiadomych mu urzędowo nie mogą być dostatecznie wykorzystane w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia sądu ma być orzeczenie o legalności aktu normatywnego, zmienionego w porównaniu ze stanem prawnym objętym skargą.
Według art. 206 Kpa sąd nie jest związany granicami skargi. Na podstawie tego przepisu, z uwzględnieniem art. 216a par. 1 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę organu gminy może dokonać oceny legalności tej uchwały z uwzględnieniem wszelkich jej zmian dokonanych przed wniesieniem skargi także wtedy, gdy zmiany te nie zostały objęte skargą, jednakże pod warunkiem, że skarga dotyczy tylko niektórych postanowień uchwały, a zmiany odnoszą się do postanowień nie objętych skargą.
Trudniejszy problem powstaje, gdy uchwała organu gminy, będąc aktem normatywnym, zostanie przez ten organ uchylona lub zmieniona po wniesieniu skargi, a podmiot skarżący uchwałę nie cofnie swojej skargi.
Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu.
Z przepisu tego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził pogląd, że "zmiany aktu normatywnego polegające na uzupełnieniu jego treści lub wprowadzeniu innych zwrotów, które nie dokonują usunięcia kwestionowanej niezgodności aktu prawnego, nie stanowią przeszkody do rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia" /orzeczenie z dnia 20 września 1988 r. Kw 6/88 - OTK 1988 str. 37-38; także orzeczenie z dnia 14 grudnia 1988 r. P 2/88 - OTK 1988 str. 112/.
Przepisy gminne stanowią akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podobnie jak ustawy i rozporządzenia, a ich przygotowanie, uchwalanie, ogłaszanie, uchylanie i zmiany podlegają jednakowym zasadom legislacyjnym.
Wydaje się przy tym, że sytuacja Naczelnego Sądu Administracyjnego w wypadku uchylenia lub zmiany zaskarżonego aktu przepisu gminnego przed wydaniem wyroku jest podobna do sytuacji Trybunału Konstytucyjnego, pomimo braku w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisu analogicznego do powołanego wyżej art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Stosownie do art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę organów orzeka bądź o stwierdzeniu nieważności uchwały, bądź o jej niezgodności z prawem. Zastosowanie przez Sąd jednego z tych rozstrzygnięć nie jest zależne od tego, czy uchwała wywołała już nieodwracalne skutki prawne, czy też ich jeszcze nie wywołała ani też czy uchwała nie utraciła jeszcze swojej mocy prawnej, czy też ją już utraciła.
Z istoty przepisu gminnego jako aktu normatywnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wynika zresztą, że w odróżnieniu od decyzji administracyjnej nie wywołuje on jednorazowego skutku prawnego i że skutki takie mogą i z reguły będą występowały wielokrotnie, zarówno przed upływem jednego roku, jak i po upływie tego okresu.
Zarówno więc stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem może być orzekane wyłącznie wobec aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej.
Wniosek ten potwierdza gramatyczna analiza przepisu art. 91 i art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym. W art. 94 ust. 2 mowa jest wyraźnie o tym, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, a w konsekwencji brzmienia art. 94 ust. 2 powołanej ustawy również przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały, stanowiącej przepis gminny, istnieją tylko do chwili utraty jej mocy obowiązującej.
Na zasadzie art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzec o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku.
W wypadku utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie na podstawie art. 355 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa z powodu zbędności wydania wyroku.
Przedstawione wyżej wywody prowadzą do kolejnego wniosku, że w razie dokonania zmiany zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały organu gminy przez upoważniony do tego organ przed wydaniem wyroku Sąd obejmuje również swoim rozpoznaniem uchwały zmieniające w celu stwierdzenia, czy podniesione wobec zaskarżonej uchwały zarzuty są zasadne również wobec dokonanych zmian i czy dokonana zmiana doprowadziła zaskarżony akt do zgodności z prawem.
Przeszkody do objęcia rozpoznaniem sądu administracyjnego uchwał organów gminy zmieniających uchwałę zaskarżoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie powinien również stanowić warunek remonstracji, przewidziany w tym przepisie. Jeżeli bowiem uchwała zmieniająca nie uwzględnia w całości wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, totoądanie od niego dopełnienia remonstracji także wobec uchwały zmieniającej byłoby bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zatem był uprawniony do objęcia zakresem swego rozpoznania nie tylko uchwały nr 23/91 z dnia 25 stycznia 1991 r., lecz również wszystkich podjętych przez Zarząd Miasta W. uchwał zmieniających tę uchwałę.
Pozostaje do rozważenia ostatnia kwestia dotycząca treści rozstrzygnięcia, a w szczególności czy wobec kilkakrotnych zmian zaskarżonej uchwały i wobec upływu jednego roku od daty jej wydania Sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności.
Odpowiedź na powyższe pytanie nie może być jednoznaczna. W rozpatrywanej sprawie Sąd jednak wziął pod uwagą, że ustalenie jednolitego tekstu zaskarżonej uchwały nie nastąpiło w formie obwieszczenia, wydanego przez upoważniony do tego podmiot.
Jednolity tekst uchwały nr 23/91 Zarządu Miasta W. z dnia 25 stycznia 1991 r. zatwierdzony został również uchwałą nr 51/92 tegoż Zarządu Miasta z dnia 31 stycznia 1992 r., a następnie ogłoszony w Biuletynie Urzędowym Rady Miejskiej w W. z dnia 24 lutego 1992 r. Nr 4 poz. 30.
W orzeczeniu z dnia 8 listopada 1989 r. K 7/89 - OTK 1989 str. 123 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że obwieszczenie jest traktowane w literaturze teoretycznoprawnej jako forma ogłoszenia aktu normatywnego. Samo obwieszczenie zatem nie może być aktem normatywnym rozumianym jako akt, w którym zawarta jest treść normatywna. Akt normatywny bowiem jest aktem, który wprowadza nową regulację, a więc ustanawia, zmienia lub uchyla normy prawne.
Nie negując powyższego poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że tekst jednolity zaskarżonej uchwały nie został ustalony przez upoważniony do tego inny organ niż sam uchwałodawca. Tekst jednolity uchwały Zarządu Miejskiego w W. zatwierdzony został również uchwałą tego samego organu.
W sytuacji zatem, gdy po upływie jednego roku od daty podjęcia przez organ gminy uchwały zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten, również w formie uchwały, ustalił nowy, jednolity tekst tej uchwały, a Sąd uprawniony jest do jej oceny w aktualnym brzmieniu, dopuszczalne jest rozstrzygnięcie Sądu stwierdzające nieważność uchwały, jeśli od daty zatwierdzenia jednolitego tekstu nie minął jeszcze okres jednego roku.
Uchwała organu gminy bowiem zatwierdzająca jednolity tekst wcześniejszej uchwały tego samego organu ma taką samą moc prawną jak uchwała wcześniejsza i z tego względu nie może być uznana wyłącznie za obwieszczenie.
W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ Sąd orzekł jak w treści rozstrzygnięcia. Orzeczenie o kosztach oparte jest na art. 208 Kpa.