Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 czerwca 1990 r. Naczelnik Gminy M. orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego Budowlano-Remontowej Spółdzielni Pracy "U." w L. do zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr 401 o powierzchni 0,71 ha i nakazał przekazanie tej nieruchomości "na rzecz mienia gminnego" z powodu postawienia spółdzielni w stan likwidacji.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego decyzją z dnia 24 sierpnia 1990 r. nr S-K.O.8229/41/90 uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, przyjmując, że sam fakt postawienia spółdzielni w stan likwidacji nie jest przyczyną zbędności terenu dla dotychczasowego użytkownika.
Decyzję organu II instancji zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego "Zarząd Gminy M.", podnosząc zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego, a zwłaszcza art. 41 ust. 1 i 2 w związku z art. 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/.
Odpowiadając na skargę, Kolegium Odwoławcze obszernie ustosunkowało się do poszczególnych jej zarzutów, wykazując ich nietrafność, aby w konkluzji wnieść o odrzucenie skargi Zarządu Gminy "na zasadzie art. 204 par. 1 w związku z art. 197 pkt 1 Kpa, ponieważ organ, który wydał decyzję w I instancji, nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 197 Kpa skarga sądowoadministracyjna przysługuje stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz prokuratorowi. Pojęcie strony definiują przepisy art. 28 i art. 29 Kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Rozstrzygając bowiem sprawę, organ taki wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.
Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie".
Jeżeli organ taki nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Żaden szczególny przepis prawa nie upoważnia organu I instancji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej - nawet gdy wpływa on na stosunki cywilnoprawne, łączące organ I instancji ze stroną postępowania administracyjnego - nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień strony w rozumieniu art. 197 Kpa. Powyższy pogląd, wywiedziony z obowiązującego prawa, utrwalił się w orzecznictwie /ONSA 1982 Nr 1 poz. 49/.
W świetle tego, co dotychczas powiedziano, oczywiście niedopuszczalna byłaby skarga sądowoadministracyjna wójta gminy na decyzję organu odwoławczego, którą uchylono bądź zmieniono decyzję wydaną wcześniej w I instancji przez tego wójta. Tak sformułowana reguła jednak nie może być zastosowana wprost w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł wprawdzie Wójt Gminy M., lecz zredagował ją w sposób sugerujący występowanie w imieniu Zarządu Gminy M. Wyłączna kompetencja do wydawania decyzji w należących do samorządu własnych lub zleconych sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej przysługuje w myśl art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wójtowi, a w miastach burmistrzowi lub prezydentowi /art. 26/. Poza tym szczególnym zadaniem oraz pełnieniem funkcji kierownika urzędu /art. 33 powyższej ustawy/ wójt nie odgrywa samodzielnej roli w działalności samorządu, wchodząc w skład zarządu, który jest organem wykonawczym gminy /art. 26 ust. 1/, wykonującym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa /art. 30/, a w szczególności przygotowującym projekty uchwał rady gminy, określającym sposoby wykonywania uchwał, gospodarującym mieniem komunalnym, wykonującym budżet, zatrudniającym i zwalniającym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wykonującym zadania zlecone z zakresu administracji rządowej /art. 30 ust. 2/. Wójt jest przewodniczącym zarządu /art. 26 ust. 2/, organizuje jego pracę, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz "reprezentuje ją na zewnątrz" /art. 31 omawianej ustawy/. W sprawach zaś nie cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, może także samodzielnie podejmować czynności należące do kompetencji zarządu.
Ewentualną skargę Zarządu Gminy na decyzję organu odwoławczego, uchylającą lub zmieniającą decyzję wójta gminy, musiałby podpisać tenże wójt, a następnie popierać tę skargę i reprezentować gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak właśnie w niniejszej sprawie skargę opatrzoną pieczęcią podłużną "Wójt Gminy M." i okrągłą "Urząd Gminy M." podpisał osobiście wójt. Podpisanie skargi przez inne niż wójt osoby nie mogło mieć miejsca, albowiem przewidziane w art. 46 cytowanej ustawy samorządowej oświadczenie woli dwóch członków zarządu /lub jednego członka i pełnomocnika tego zarządu/ składane jest tylko w sprawach z zakresu zarządu mieniem.
Pomimo formalnej odmienności podmiotów zachodzi w sprawie tożsamość osoby występującej jako organ orzekający I instancji w postępowaniu administracyjnym oraz jako strona wnosząca skargę sądową. Wypada zresztą podkreślić, że to "gmina posiada osobowość prawną" /art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy samorządowej/ i ona jest podmiotem prawa własności i innych praw majątkowych /art. 46 Konstytucji/. A zatem nawet diametralnie inne spojrzenie na omawiane obecnie zagadnienie nakazywałoby uznać gminę, nie zaś zarząd gminy, za stronę postępowania administracyjnego. Nie ułatwiłoby to wszakże rozwiązania przedstawionych komplikacji prawnych, ponieważ również gminę reprezentuje na zewnątrz właśnie jej wójt. W tym miejscu warto dodać, że przepisy regulujące nadzór nad działalnością komunalną /rozdział 10 omawianej ustawy samorządowej/ przewidują, iż w razie naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy przez rozstrzygnięcie organu nadzoru do złożenia skargi uprawniona jest gmina, a uchwała organu gminy jest jedynie podstawą wniesienia skargi.
Argumentem przesądzającym o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego jest - jak się wydaje - konieczne założenie na gruncie przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego, że właśnie do gminy należy wykonywanie zadań publicznych, obejmujące przede wszystkim sprawowanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej /art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 cytowanej ustawy samorządowej/. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego /art. 39 powyższej ustawy samorządowej/ do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.
Zupełnie marginesowo wypada zgłosić wątpliwość, czy sprawa indywidualna, dotycząca stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania przez spółdzielnię pracy konkretnej nieruchomości państwowej, należy do zakresu pojęciowego "gospodarowania mieniem komunalnym", a w rezultacie objęta jest interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie użytkowania nieruchomości państwowej, wydana na podstawie art. 41 lub 42 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, nie prowadzi przecież do przejęcia tej nieruchomości na własność gminy. Niezrozumiałe więc jest orzeczenie o treści "przejąć na rzecz mienia gminnego powyższą nieruchomość". Nabycie mienia komunalnego reguluje art. 44 omawianej ustawy samorządowej oraz przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Ponieważ w sprawach nabycia mienia komunalnego gmina jest niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego, przeto ustawodawca umieścił kompetencje decyzyjne na szczeblu wojewody, a odwoławcze w Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego gminie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji organu odwoławczego /kolegium odwoławczego lub wojewody/ uchylającej lub zmieniającej wydaną w pierwszej instancji decyzję wójta.
Skoro w niniejszej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał w dniu 11 czerwca 1990 naczelnik Gminy M. wykonujący zadania wójta na mocy art. 22 wyżej cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to zarząd gminy nie był stroną w tym postępowaniu administracyjnym, a zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi przez ten organ gminy na decyzję Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji. Wobec braku przymiotu strony skarga wniesiona przez Zarząd Gminy M. na decyzję ostateczną organu odwoławczego podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 204 par. 1 Kpa.