Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi Sąd uznał za niezbędne powiadomienie o toczącym się postępowaniu tych organów administracji, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą ustrojowa państwa przejęły kompetencje dotychczasowego terenowego organu administracji rządowej, jakim był Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. Przy rozpoznawaniu skarg na bezczynność organu administracji publicznej sąd orzeka bowiem z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego, ustalonego na dzień wydania orzeczenia /vide: postanowienie NSA dnia 23 września 1986 r. IV SAB 8/86 - ONSA 1986 Nr 2 poz.
- Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność jest ustalenie, czy nakazanie właściwemu organowi administracji wydania decyzji będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego, powstałych po wniesieniu skargi.
Z mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ z dniem 1 stycznia 1999 r. właściwym do rozstrzygnięcia sporów o przywrócenie stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego stał się wójt, burmistrz /prezydent miasta/ /art. 33 pkt 13 cytowanej ustawy nadający nowe brzmienie art. 35 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne/, zaś właściwym do przeprowadzenia postępowań w sprawach samowoli budowlanych i egzekucji obowiązków nałożonych decyzjami wydanymi w tych sprawach stał się powiatowy Inspektor nadzoru budowlanego /art. 90 pkt 9 cytowanej ustawy kompetencyjnej nadający nowe brzmienie rozdziałowi ósmemu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane/. Z uwagi na to, że zarzucana przez skarżących bezczynność organów dotyczyła zaniechania przeprowadzenia postępowania w sprawach, dla których organami decyzyjnymi stał się Prezydent Miasta Ł. /co do zarzucanego naruszenia stosunków wodnych/ i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. /co do zarzucanej sąsiadowi samowoli budowlanej i egzekucji obowiązków wynikających z decyzji opartej na treści art. 56 ustawy prawo budowlane zgodnie z art. 20 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1965 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, Sąd powiadomił te organy o postępowaniu sądowym doręczając im odpisy skargi i zobowiązując de udzielenia informacji o obecnym stanie tych spraw. Na podstawie udzielonych przez organ odpowiedzi i w oparciu o przedłożone dokumenty Sąd ustalił, iż na datę orzekania stan faktyczny i prawny spraw przedstawiał się następująco.
W sprawie dotyczącej zarzucanego przez skarżących naruszenia stosunków wodnych przez sąsiada Janusz N. zostało jesienią 1998 r. wszczęte postępowanie administracyjne do dziś będące w toku. Postanowienie organu I instancji /jeszcze Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł./ zawieszające to postępowanie zostało w SKO Ł. uchylone w dniu 20.01.1999 r. (...), a w dniu 6.04.1999 r. Prezydent Miasta Ł. wydał postanowienie o wyłączeniu z udziału postępowaniu administracyjnym wiceprezydenta Janusz. N. (...). Z przedłożonych dokumentów wynika nadto, iż organ zlecił rzeczoznawcy określenia stanu wód na gruncie (...) i poinformował strony /skarżących, iż wydanie decyzji w sprawie nastąpi w terminie do 15 czerwca 1999 r. (...).
W odpowiedzi na skargę w sprawie zarzucanej przez skarżących samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. poinformował, iż organy nadzoru budowlanego nie zakwalifikowały jako samowoli budowlanej okoliczności podnoszonych w skardze małżonków B., wskazując przy tym, iż Janusz N. zrealizował na swojej działce inwestycję polegającą na budowie domu mieszkalnego na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę (...).
Co do zarzucanej skargą bezczynności organu przy egzekucji obowiązków nałożonych na WDDM w Ł. decyzją Wojewody Ł. z dnia 27.03.1998 r. Sąd uzyskał informację, iż w dniu 7.05.1999 r. organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 52 ustawy kompetencyjnej z 1998 r. wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z 26.02.1998. nakładającej na WDDM obowiązek udrożnienia kanału deszczowego ułożonego w pasie drogowym ulicy Z. w Ł /w brzmieniu nadanym przez organ II instancji decyzją z 27.03.1998 r./ i jednocześnie w dniu 11.05.1999 r. wszczął z urzędu dwa postępowania w sprawie udrożnienia kanału (...). U podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotychczasowej legło ustalenie w oparciu o przepisy ustawy kompetencyjnej, iż zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu /z Wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych/ jest od 1 stycznia 1999 r. zarząd miasta.
Przeprowadzone przez Sąd uzupełniające postępowanie dowodowe pozwoliło na dokonanie następującej oceny skargi.
Skarga jest zasadna w części zarzucającej bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie zarzucanej przez skarżących sąsiadowi samowoli budowlanej polegającej /ich zdaniem/, na wykonaniu bez pozwolenia bądź z naruszeniem warunków pozwolenia nasypu ziemnego na wysokość 3 metrów. Obowiązek wszczęcia postępowania w tej sprawie ciążył na organie nadzoru budowlanego w momencie powzięcia informacji o zastrzeżeniach skarżących, dotyczących zgodności z prawem budowlanym działań inwestora. Sygnał dotyczący ewentualnego złamania przez J. N. przepisów prawa budowlanego był zawarty w piśmie wystosowanym przez skarżących do Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. w dniu 19 czerwca 1998 r. (...), w którym skarżący wzywając do wykonania poprzedniego wyroku NSA zgłosić jednocześnie wątpliwości co do zgodności ze sztuką budowlaną wykonania przez sąsiada robót ziemnych na swojej na swojej działce /vide: ostatnie zdanie pisma/. Organ nadzoru budowlanego winien był rozstrzygnąć wątpliwości skarżących w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 par. 1 Kpa sprawę administracyjną kończy wydanie przez organ decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tylko rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej decyzją umożliwia stronom podjęte - w razie niezadowalającego ich wyniku - środków odwoławczych przewidzianych procedurą administracyjną i to niezależnie od tego czy decyzja rozstrzygać będzie sprawę merytorycznie, czy też będzie decyzją umarzającą postępowanie z mocy art. 105 par. 1 Kpa. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu. obojętne jest, czy organ administracji nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania - jak w tym przypadku - że nie występują przesłanki do zakwalifikowania stanu faktycznego jako samowoli wymagającej podjęcia wobec inwestora sankcji z prawa budowlanego /vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r. IV SAB 23/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 13/.
Wyraz swemu stanowisku organ winien dać stosowną decyzję, której w tym przypadku nie wydał. W stanie faktycznym tej sprawy należało przyjąć, że skarżący wyczerpali przewidziany procedurą administracyjną środek odwoławczy służący do zakwestionowania uchylenia się przez organ od sprawowania jurysdykcji administracyjnej. W skierowanym do Wojewody Ł. zażaleniu na bezczynność organu I instancji /wniesionym 12 sierpnia 1998 r. (...)/ poruszali też kwestię udzielonego sąsiadowi pozwolenia na wykonanie nasypu ziemnego nad kanałem deszczowym, prosząc końcowo o spowodowanie wykonania czynności administracyjnych przez organ i instancji. Organ odwoławczy jednak, podobnie jak i organ I instancji, nie wykazał żadnej aktywności w kierunku załatwienia sygnalizowanej sprawy w formie przewidzianej przepisami Kpa. Stwierdzenie powyższego czyniło koniecznym uwzględnienie w tej czci skargi z mocy art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ poprzez zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w sprawie zarzucanej przez skarżących samowoli budowlanej. Wyrok sądu nie przesądza kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ani ewentualności umorzenia postępowania.
W zakresie pozostałych zarzutów skargi, tj. co do bezczynności polegającej na zaniechaniu podjęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych oraz w sprawie braku wszczęcia egzekucji administracyjnej w stosunku do WDDM w Ł., Sąd uznał wyrokowanie za bezprzedmiotowe wobec ujawnionej zmiany stanu faktycznego i prawnego w obu sprawach. Z przedstawionych wyżej w uzasadnieniu ustaleń sądu wynika bowiem, że postępowanie dotyczące stosunków wodnych jest w toku, a podejmowane w tym postępowaniu przez organ administracji czynności, zważywszy na prowadzone postępowanie dowodowe, nie wskazuje na celową opieszałość organu.
Zdaniem Sądu nie jest też uzasadnione na dzień dzisiejszy mobilizowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie przystąpienia do egzekucji udrożnienia spornego kanału deszczowego przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w Ł., albowiem jednostka ta, zobowiązana do wykonania powyższego obowiązku z racji statusu zarządcy drogi, przestała być z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy przepisu prawnego zarządcą ulicy Z. w Ł. /art. 52 pkt 10 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, nadający nowe brzmienie rozdziałowi drugiemu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych/. Zgodnie z nowym brzmieniu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu /a takim jest Ł./ zarządca wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zarząd miasta. Zdaniem Sądu dla uznania bezprzedmiotowości skargi w tej części jest bez znaczenia to, że na datę orzekania przez sąd decyzja stwierdzająca wygaśnięcie obowiązku WDDM w Ł. nie była ostateczna /wydana przez organ I instancji w dniu 7 maja 1999 r./. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający bezprzedmiotowość decyzji dotychczasowej, tj. zaprzestanie istnienia dla określonego podmiotu praw i obowiązków wynikających z treści decyzji. Co prawda WDDM w Ł. nabędzie prawo do powoływania się na treść decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jej obowiązku dopiero z momentem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, tym niemniej organ egzekucyjny rozważając kwestię wszczęcia egzekucji w stosunku do WDDM w Ł. przy informacji, iż nieprawomocnie stwierdzono wygaśnięcie obowiązku jednostki, miałby prawo powstrzymywać się z dokonaniem pierwszej czynności egzekucyjnej do czasu ostatecznego potwierdzenia braku istnienia obowiązku po stronie dłużnika.
W tej sytuacji sąd uznał za niecelowe zobowiązanie organu egzekucyjnego do podejmowania czynności egzekucyjnych w stosunku do WDDM w Ł., skoro ta jednostka przestała z dniem 1 stycznia 1999 r. być zobowiązania do utrzymania we właściwym stanie urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego ulicy Z. w Ł. O umorzeniu postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 355 Kpc w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W stosunku do Wojewody Ł. skarga podlegała oddaleniu, albowiem zarzucana bezczynność we wszystkich trzech sprawach dotyczyła wyłącznie działań na etapie postępowania przed organem I instancji, którym do 31 grudnia 1998 r. był Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł., a od 1 stycznia 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. /dla sprawy o samowolę budowlaną i egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego/ i Prezydent Miasta Ł. /dla sprawy o przywrócenie stosunków wodnych/ - art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Konsekwencją częściowego uwzględnienia skargi było orzeczenie o zwrocie przez organ administracji, którego bezczynność zakwestionowano, na rzecz skarżących, połowy poniesionych przez nich kosztów postępowania przed NSA /art. 55 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.