Uzasadnienie
Z pism, jakie Danuta i Roman M. skierowali w marcu i w kwietniu 1994 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że bezskutecznie zabiegają u właściwych organów administracji o wydanie decyzji przyznającej im zasiłek dla bezrobotnych. Należy zatem rozumieć, że wystąpili oni ze skargą na bezczynność organu do spraw zatrudnienia i bezrobocia. Potwierdza to treść pisma Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. do skarżących z dnia 15 marca 1994 r., które może być także uznane za wyrażenie stanowiska co do zażalenia wniesionego przez skarżących do organu drugiej instancji na podstawie art. 37 Kpa, a także może być uznane za odpowiedź na skargę dotyczącą bezczynności organu.
Treść powyższego pisma wskazuje na to, że organy do spraw zatrudnienia wyłączyły z góry możliwość zarejestrowania małżonków M. jako bezrobotnych ze względu na to, że są oni właścicielami gospodarstwa rolnego w N. gm. P., chociaż zarząd nad tym gospodarstwem został im odjęty w postępowaniu egzekucyjnym postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 19 lutego 1993 r. /następnie przywrócony postanowieniem z dnia 15 lutego 1994 r./.
Wojewódzki organ do spraw zatrudnienia zajął w powyższym piśmie stanowisko, że skarżący nie mogli być zarejestrowani jako bezrobotni, gdyż nie spełniali odpowiednich warunków według ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/. Wyjaśniono w tym piśmie, że "uprawnienie do uzyskania statusu osób bezrobotnych oraz zasiłku może być rozstrzygane od chwili zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy", a skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na decyzję organu administracji po wyczerpaniu toku instancji, jednakże w niniejszej sprawie żadna decyzja administracyjna nie została wydana.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, miał na względzie, co następuje:
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko decyzje administracyjne po wyczerpaniu toku instancji, ale także bezczynność organu administracji zobowiązanego do wydania decyzji. Jeśli organ administracji w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi osoby zainteresowanej wydaje wyrok zobowiązujący organ administracji do wydania decyzji w określonym terminie /art. 216 par. 1 i 4 Kpa/. Warunkiem skuteczności skargi jest - po pierwsze - uprzednie wyczerpanie środków przewidzianych w art. 37 Kpa, czyli zażalenia do organu nadrzędnego z wnioskiem o zobowiązanie organu niższego do wydania decyzji, a po drugie - dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Jak już zaznaczono, należy przyjąć, że wyczerpanie postępowania zażaleniowego /art. 216 par. 2 w zw. z art. 37 Kpa/ nastąpiło, gdyż Wojewódzki Urząd Pracy w S. zapoznał się ze skargami Danuty i Romana M. na niewydanie decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych i nie zareagował na te skargi w drodze wyznaczenia organowi podległemu dodatkowego terminu załatwienia sprawy /wydania decyzji/.
Z kolei należy wyrazić pogląd, że w sprawie niniejszej powinna być wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca pozytywnie bądź negatywnie o żądaniu skarżących.
Z zebranego materiału wynika, że skarżącym, a co najmniej jednemu z nich, chodzi o uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych, co najmniej na pewien okres /okres pozbawienia zarządu nad nieruchomością rolną/.
Zasiłek można uznać za najdalej idące uprawnienie, które wynika z przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. i które niewątpliwie, jak to stwierdza wyraźnie art. 21 ust. 8 tej ustawy, jest przyznawane w drodze decyzji rejonowego urzędu pracy. Także odmowa przyznania zasiłku wymaga wydania decyzji.
Osoba zainteresowana, aby otrzymać decyzję o przyznaniu zasiłku, musi oczywiście spełniać określone warunki. Należy do nich przede wszystkim spełnienie wymagań niezbędnych do uzyskania "statusu osób bezrobotnych". Kwestia ta jednak będzie rozstrzygnięta w decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku, jako przesłanka rozstrzygnięcia zasadniczego. Może więc dojść do decyzyjnej odmowy przyznania zasiłku nie tylko ze względu na brak prawa do zasiłku w świetle art. 20-22 ustawy, ale także ze względu na brak przymiotu osoby bezrobotnej /i tym samym brak podstaw do zarejestrowania według art. 12 ust. 1 ustawy/.
Przyjęcie zgłoszenia i dokonanie rejestracji bezrobotnego następuje w drodze tzw. czynności materialno-technicznych, niemniej jednak, jak się wydaje, odmowa zarejestrowania bezrobotnego wymagałaby wydania decyzji. Nie ma jednak potrzeby przesądzania tej kwestii w niniejszej sprawie, gdzie żądanie osoby zainteresowanej zmierza dalej niż tylko co do rejestracji, albowiem dotyczy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzygając o prawie bądź braku prawa do zasiłku, organ administracji obowiązany jest wyjaśnić w wydanej decyzji, podlegającej zaskarżeniu do wyższej instancji i następnie ewentualnie do sądu, czy strona żądająca zasiłku spełnia przesłanki niezbędne do zarejestrowania w charakterze bezrobotnego.
Nie można uznać za dopuszczalną sytuacji, w której organ właściwy do spraw zatrudnienia i bezrobocia, mając przed sobą żądanie przyznania zasiłku, uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji z powołaniem się jedynie w zwykłym piśmie na brak warunków do zarejestrowania strony w charakterze bezrobotnego lub wręcz na brak zgłoszenia się do rejestracji.
W świetle zebranego dotychczas materiału należy dojść do wniosku, że skarżąca w sposób dostateczny wyraziła intencję zaliczenia jej do grona osób bezrobotnych i tym samym uprawnionych do zasiłku. Rzeczą właściwych organów było zbadanie, czy skarżąca kwalifikowała się do rejestracji wedle art. 12 ust. 1 ustawy i do otrzymania zasiłku stosownie do art. 20 lub 21. Rozstrzygnięcie całości tych kwestii powinno nastąpić w decyzji, do której wydania Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę Danuty M., zobowiązał Rejonowy Urząd Pracy w S. na podstawie art. 216 par. 4 Kpa.
Dodać należy, że tymi samymi zasadami będzie się kierował organ administracji w razie ewentualnego wystąpienia z podobnym żądaniem przez Romana M.