Uzasadnienie
W dniu 12.03.1999 r. /data stempla pocztowego/ Dyrektor Urzędu Celnego w Sz. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta G., domagając się, aby Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał ten organ do dokonania czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 30.07.1993 r. Dyrektor Urzędu Celnego w Sz. wydał cztery decyzje, którymi uchylono wcześniejsze decyzje zawarte w dowodach odpraw celnych i orzekające o dopuszczeniu do obrotu na polskim obszarze celnym towarów sprowadzonych z zagranicy przez Teresę M. oraz którymi zarządzono wywóz tych towarów za granicę przez importera. Ponieważ zobowiązana Teresa M. zarządzenia tego nie wykonała, przeto pismem z 4.10.1994 r. Urząd Celny w Sz. przesłał tytuły wykonawcze Burmistrzowi Gminy i Miasta G. z wnioskiem o wszczęcie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, tytuły te jednak organ ww. gminy zwrócił wnioskodawcy stwierdzając, że zostały one mylnie skierowane.
Po ponownym zwróceniu się przez Urząd Celny w Sz. do Burmistrza Gminy i Miasta G. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, organ ten tytuły wykonawcze przekazał do Urzędu Miasta i Gminy M., zaś stamtąd sprawa przekazana została Wojewódzkiemu Inspektoratowi Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w Sz., który jednak uznał się niewłaściwym do prowadzenia egzekucji i tytuły zwrócił Urzędowi Celnemu w Sz.
Wskazano dalej w uzasadnieniu omawianej skargi, iż w dniu 14.01.1997 r. Urząd Celny w Sz. po raz kolejny przesłał tytuły wykonawcze do Burmistrza Gminy i Miasta G., wnosząc o niezwłoczne podjęcie czynności egzekucyjnych. Kolejnymi pismami z 18 kwietnia, 4 czerwca, 1 września 1997 r. i 16 stycznia 1998 r. Urząd Celny w Sz. występował do Burmistrza Gminy i Miasta G. z zapytaniem o wskazanie czynności egzekucyjnych, jakie podjęte zostały w sprawie. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony ww. organu wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje swoje oparcie w przepisie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podniesiono na zakończenie uzasadnienia omawianej skargi.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta G. wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednak zarzut, te skarżący nie wyczerpał środków odwoławczych, gdyż nie składał skargi do organu egzekucyjnego na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, o jakiej to skardze mowa jest w przepisie art. 54 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec czego skarga podlegać winna odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę do tego Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
Określając w art. 16 ust. 1 pkt 1-4, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w sprawach skarg na decyzje administracyjne, na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kognicji tego Sądu poddała też skargi na bezczynność organów administracji publicznej w wyżej wymienionych przypadkach /art. 17/, a więc m.in. skargi na bezczynność organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy obowiązkiem tego organu jest podjęcie przewidzianego w tym postępowaniu odpowiedniego postanowienia.
Jak wynika to z przepisu art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przezeń tytułu wykonawczego, jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to przystępuje on z urzędu do egzekucji obowiązku na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Organ egzekucyjny, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej bada z urzędu dopuszczalność tej egzekucji i gdy stwierdzi, że obowiązek, którego tytuł wykonawczy dotyczy, egzekucji tej nie podlega, to nie przystępuje on do egzekucji zwracając wierzycielowi tytuł wykonawczy. Na postanowienie organu w tym przedmiocie wierzycielowi przysługuje zażalenie /art. 29 par. 3 ustawy egzekucyjnej/. Stwierdzenie natomiast przez organ egzekucyjny, że objęty tytułem wykonawczym obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nakłada na ten organ obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności egzekucyjnych, zaś przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania egzekucyjnego, a więc także niepodejmowanie czynności egzekucyjnych, może być zaskarżone przez wierzyciela w drodze skargi rozpatrywanej przez sam organ egzekucyjny w drodze postanowienia, na które wierzycielowi służy zażalenie do organu wyższego rzędu w razie oddalenia tej skargi.
Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że sama przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wyrażająca się w niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych, nie jest bezczynnością organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o takiej bezczynności może być mowa dopiero wówczas, gdy organ egzekucyjny, do którego wierzyciel na przewlekłą egzekucję wniósł skargę /w rozumieniu art. 54 par. 1 ustawy egzekucyjnej/, skargi tej nie rozpatruje i nie wydaje, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 par. 3 tej ustawy, stosownego postanowienia. Dopuszczalność, w przypadku takiej bezczynności, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zależna jest jednak do uprzedniego wyczerpania toku instancji, tj. od uprzedniego wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższego rzędu. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają bowiem odpowiednie zastosowanie, w kwestiach nie unormowanych samą ustawą egzekucyjną, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 18 ustawy egzekucyjnej/, ten zaś stanowi w art. 37, że na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, którym w przypadku organu egzekucyjnego będącego organem jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze /art. 17 pkt 1 Kpa/.
W rozpatrywanej sprawie jest okolicznością niekwestionowana, że składając do Burmistrza Gminy i Miasta G. wniosek o wszczęcie egzekucji obowiązków niepieniężnych wynikających z wydanych przez siebie decyzji celnych Dyrektor Urzędu Celnego w Sz. nie składał później do organu wyższego rzędu zażalenia na bezczynność tegoż Burmistrza jako organu egzekucyjnego, co oznacza, że przed wniesieniem skargi na taką bezczynność do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyczerpał on środków odwoławczych dostępnych w postępowaniu egzekucyjnym. Okoliczność ta powoduje, że wniesiona przezeń do tego Sądu skarga na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta G. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do dyrektywy wyrażonej w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Istnienie ujemnej przesłanki dopuszczalności rozpatrywanej skargi oznacza wprawdzie, iż bezprzedmiotową staje się jej merytoryczna ocena, jednakże za potrzebne uznać należy, niejako na marginesie, wskazanie, iż w myśl art. 20 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji administracyjnej organu administracji rządowej jest rzeczowo właściwy terenowy organ tej administracji pierwszej instancji. Takim organem rzeczowo właściwym w sprawach celnych był - w świetle obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ - dyrektor urzędu celnego, jako organ rządowej administracji specjalnej podległy Prezesowi Głównego Urzędu Ceł, będącemu centralnym organem administracji państwowej /art. 1 i art. 9/.
Organ ten, tj. dyrektor urzędu celnego, jest też rzeczowo właściwym organem administracji rządowej pierwszej instancji w świetle obowiązującej od 1.01.1999 r. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/, jako organ administracji niezespolonej wymieniony w wykazie tych organów stanowiącym załącznik do ww. ustawy. Zdaje się to zatem w pełni uzasadniać wniosek, że organem powołanym do egzekucji obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji celnej, tak jak np. obowiązek wywozu importowego towaru z powrotem za granicę /art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne/, jest terenowy organ administracji rządowej właściwy do podejmowania takiej decyzji, a więc właściwy miejscowo - ze względu na miejsce zamieszkania /siedziby/ zobowiązanego /art. 22 ustawy egzekucyjnej/ - dyrektor urzędu celnego.