Orzeczenie TK z 24 sierpnia 1993 r., U 1/93

Teza

1. Przepis par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 125 poz. 556/ jest zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz z art. 56 ust. 2c ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230; zm. Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6, Dz.U. 1983 nr 44 poz. 201, Dz.U. 1989 nr 26 poz. 139 i nr 35 poz. 192, Dz.U. 1990 nr 34 poz. 198 i nr 39 poz. 222, Dz.U. 1991 nr 32 poz. 131 i nr 77 poz. 335 oraz Dz.U. 1993 nr 40 poz. 183/ i tym samym nie narusza art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/.
2. Przepis par. 8 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji pozostawionym w mocy przez art. 77 cytowanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Uzasadnienie

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 21 października 1989 r. /K 6/89 OTK 1989 poz. 7/, równość to także zasadność wybrania określonego kryterium różnicowania. Niewątpliwie specyfiką województwa katowickiego jest szczególna koncentracja zagrożeń środowiska naturalnego. Z danych przedstawionych przez przedstawiciela Rady Ministrów wynika, że z tytułu opłat z terenu województwa katowickiego nie pokrywają wydatków na ten teren z funduszy ochrony środowiska. Zatem zwiększenie środków finansowych na ochronę środowiska w województwie katowickim odbywa się kosztem zakładów z terenów mniej zagrożonych. Należy przy tym zauważyć, że jednostki, w których interesie został złożony wniosek, mają większy wpływ na degradację środowiska. Skoro więc środowisko naturalne województwa katowickiego wymaga szczególnej ochrony w porównaniu z innymi regionami kraju, obowiązek taki powinien obciążać w większym stopniu te podmioty, które swoją działalnością przyczyniają się do degradacji tego środowiska. Należy podkreślić, że środki pochodzące z opłat nie zasilają budżetu Państwa, lecz przeznaczone są na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który służy dofinansowaniu przedsięwzięć mających na celu poprawę środowiska. Z tego względu wysokość opłat powinna być podporządkowana skali dofinansowanych przedsięwzięć, jakich wymaga polityka ochrony środowiska. Tak więc jest to racjonalnie uzasadnione, że zróżnicowania opłat mogą dotyczyć jednostek podziału administracyjnego kraju /województw/. Zatem wydaje się, że zróżnicowanie opłat wprowadzone kwestionowanym przepisem nie narusza zasady równości w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji z przyczyn, o których mowa wyżej.

Na wynik rozstrzygnięcia główny wpływ miała nowelizacja ustawy o prawie wodnym z dnia 3 kwietnia 1993 r. /Dz.U. nr 40 poz. 183/ stanowiąca w art. 56 ust. 2c nie budzące wątpliwości upoważnienie Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia współczynników różnicujących opłaty za pobór wody i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wśród tych współczynników mieszczą się także terytorialne kryteria różnicowania wysokości opłat. Jest to istotny czynnik, który m.in. powoduje, że rozpatrywana sprawa różni się zasadniczo od powołanej we wniosku sprawy U 2/91 /OTK 1991 poz. 10/ zakończonej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. Na rozstrzygnięcie tamtej sprawy głównie wpłynął brak wyraźnej delegacji ustawowej do terytorialnego różnicowania opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, a ponadto inna natura zanieczyszczeń atmosfery w porównaniu z zanieczyszczeniem wód. Nie można podzielić poglądu wnioskodawcy wyrażonego w czasie rozprawy, że terytorialne położenie zakładu ma charakter czysto formalny. Również w przepisach rozporządzenia dotyczących poboru wód prawodawca wprowadza rozróżnienie terytorialne, co wnioskodawca uznał za uzasadnione. Wspomniana nowelizacja ustawy o prawie wodnym miała wprawdzie miejsce już po złożeniu wniosku przez wnioskodawcę, lecz Trybunał Konstytucyjny orzeka według stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania sprawy. Stan ten powoduje, że obecnie treść przepisu par. 8 zaskarżonego rozporządzenia bez wątpienia zgodna jest z delegacją ustawową /art. 56 ust. 2c ustawy o prawie wodnym/.

Zresztą i przed wspomnianą nowelizacją prawa wodnego można było mieć wątpliwości, czy kwestionowany przez wnioskodawcę przepis przewidujący dwukrotnie wyższe opłaty za ścieki odprowadzane przez zakłady położone na obszarze województwa katowickiego narusza uprawnienie zawarte w art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o prawie wodnym. Zróżnicowanie terytorialne wysokości opłat za korzystanie z wód jest stosowaną od dawna praktyką występując nie tylko w całym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r., ale także we wcześniejszych aktach prawnych z tego zakresu. Wyższe opłaty dla określonych województw przewidywały poprzednie rozporządzenia wykonawcze do ustawy o prawie wodnym np. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 1982 r. /Dz.U. nr 21 poz. 152/ stanowiło par. 8a, że na obszarze województwa katowickiego pobiera się od zakładów opłaty trzykrotnie wyższe niż określone w rozporządzeniu. A zatem kwestionowane przez wnioskodawcę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. nie tylko nie zawiera nowej jakościowo regulacji wprowadzającej zaostrzenie opłaty w stosunku do województwa katowickiego, ale wręcz przeciwnie - oznacza liberalizację wcześniejszych przepisów. To zróżnicowanie terytorialne wysokości spłat za korzystanie z wód stosowane jeszcze przed nowelizacją prawa wodnego z dnia 3 kwietnia 1993 r., można było zaliczyć do zasad wynikających z przyczyn naturalnych - to jest z nierównomiernego rozłożenia zasobów wodnych. Powoduje to, że nawet jednakowe korzystanie z wód wywołuje niejednakowe skutki dla środowiska naturalnego. W tym tkwią między innymi różnice pomiędzy problemami prawnymi z odprowadzaniem ścieków do wód, od wprowadzania zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Wszystko to sprawia, że nie można przeprowadzać prostej analogii pomiędzy rozpatrywaną obecnie sprawą, a sprawą, która była podmiotem wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. /U 2/91 - OTK 1991 poz. 10/ - nawet, jeśliby nie uwzględnić kwietniowej nowelizacji prawa wodnego. Skoro więc zaskarżony przepis par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. według stanu prawnego obowiązującego w dniu dzisiejszym odpowiada delegacji ustawowej - nie można tym samym mówić o naruszeniu art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji, który stanowi, że Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również zarzut naruszenia przez wspomniany przepis par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 67 ust. 2 Konstytucji. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że równe wobec prawa mogą być podmioty mające takie same istotne cechy wspólne. Równość łączy się także z zasadnością wybrania określonego kryterium różnicowania /porównaj orzeczenie Trybunału z dnia 21 października 1989 r. K 6/89 - OTK 1989 poz. 7/. W rozpatrywanej sprawie tym kryterium różnicowania z woli ustawodawcy określonym przez Radę Ministrów jest m.in. szczególne zagrożenie środowiska naturalnego w tym także wód na terenie województwa katowickiego, co z kolei powoduje degradację ekologiczną innych regionów. Skoro zakłady, a zwłaszcza te, w których interesie został złożony wniosek, mają większy wpływ na zanieczyszczenie wód, jest rzeczą oczywistą i sprawiedliwą, że powinny być obciążone wyższymi opłatami przeznaczanymi na Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, wpływy z tytułu omawianych opłat pochodzące z terenu województwa katowickiego są znacznie niższe, aniżeli kwoty wydatkowane tam z funduszy ochrony środowiska. Oznacza to, że zwiększenie środków finansowych na ochronę środowiska w województwie katowickim odbywa się kosztem zakładów położonych na terenach mniej zdegradowanych. Skoro więc zasoby wodne województwa katowickiego wymagają szczególnej ochrony, obowiązek ponoszenia na ten cel zwiększonych nakładów powinien obciążać w większym stopniu te podmioty, które swoją działalnością intensywniej degradują środowisko naturalne. Nie uzasadnione jest odwołanie się w tym zakresie do zasady równości z art. 67 ust. 2 Konstytucji.