Orzeczenie TK z 26 września 1997 r., U 10/97

Teza

Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.

Uzasadnienie

1. Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 13 czerwca 1997 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że przepisy par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a-b", "d-f" oraz par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "c" i "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/ poddające egzekucji administracyjnej należności pieniężne, przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom organizacyjnym będącym osobami prawnymi, jednostkami budżetowymi albo zakładami budżetowymi są sprzeczne:

1. z art. 2 par. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, a tym samym z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./,
2. z art. 1 przepisów konstytucyjnych, pozostawionych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej,
3. z art. 56 ust. 1 wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik przypomniał, iż w art. 2 par. 2 przedmiotowa ustawa upoważniła Radę Ministrów do rozszerzenia zakresu egzekucji administracyjnej, stanowiąc, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia poddać egzekucji administracyjnej inne należności pieniężne niż określone w par. 1 pkt 1, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej. Wykorzystując to upoważnienie Rada Ministrów w zaskarżonym rozporządzeniu poddała egzekucji administracyjnej wszelkie należności, w tym należności z tytułu stosunków cywilnoprawnych, a więc nie wynikające z aktów władztwa i realizacji zadań publicznych Państwa, choć przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom organizacyjnym będącym osobami prawnymi, jednostkami budżetowymi albo zakładami budżetowymi.

Na tej podstawie, jak stwierdza Rzecznik, na drodze egzekucji administracyjnej są dochodzone także należności pieniężne z tytułu świadczeń lub usług w zakresie:

• oświaty i wychowania /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a",
• zdrowia i opieki społecznej /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "b"/,
• energetyki cieplnej /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "d"/,
• transportu zbiorowego /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "e"/,
• założenia, naprawy i konserwacji urządzeń piorunochronnych typu lekkiego /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "f"/, oraz należności pieniężne z tytułu:
• korzystania lub nabycia mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz wykonania przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa zobowiązania wobec beneficjenta, wynikającego z udzielonej gwarancji lub poręczenia /par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"/,
• kosztów procesowych zasądzonych przez sąd w sprawach o ustalenie istnienia lub wysokości należności poddanych egzekucji administracyjnej /par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "c"/,
• należności Skarbu Państwa przejętych i dochodzonych przez organ założycielski zlikwidowanych przedsiębiorstw państwowych /par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "e"/, które to przepisy zaskarżył we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich w szczególny sposób akcentuje fakt, iż w każdym systemie prawnym środki ochrony prawnej winny być dostosowane do charakteru stosunków prawnych. Powszechnie przyjętą regułą jest, że stosunkom publicznoprawnym odpowiada postępowanie administracyjne i egzekucja administracyjna, a charakterowi stosunków cywilnoprawnych - postępowanie cywilne i egzekucja sądowa.

Jednocześnie Wnioskodawca zwraca uwagę na to, iż w przeciwieństwie do egzekucji sądowej, podstawą egzekucji administracyjnej jest tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela, a więc wierzyciel staje się niejako sędzią we własnej sprawie. W razie gdy uzyska prawo do prowadzenia egzekucji swej należności, staje się dodatkowo egzekutorem własnych praw. Istotą stosunku cywilnoprawnego jest natomiast zasada równości stron, żaden podmiot nie powinien tu posiadać uprawnień władczych, cechujących stosunki publicznoprawne. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należności pieniężne określone w zaskarżonych przepisach cytowanego rozporządzenia mają charakter cywilnoprawny, a rozporządzenie to niesłusznie wyłączyło je z cywilnego postępowania rozpoznawczego. Dłużnik może wprawdzie, co przyznaje Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 2 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwestionować w drodze powództwa przeciwegzekucyjnego istnienie takich należności lub ich wysokość, jednakże w tym celu musi wytoczyć powództwo ponosząc jego koszty. Ponadto w takim przypadku sądy przyjmują, że to na dłużniku spoczywa ciężar przeprowadzenia dowodu, iż żądana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji należność nie istnieje lub jej wysokość jest niższa. Taka regulacja, zdaniem Rzecznika, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, ponadto przekracza upoważnienie ustawowe, oraz poprzez "zastąpienie" sądu przez wierzyciela, narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu.

2. Prokurator Generalny w swym stanowisku z dnia 5 września 1997 r. niemal w całości zgodził się z zarzutami przedstawionymi przez Wnioskodawcę. Wskazał iż niewątpliwie zakwestionowane w zaskarżonym rozporządzeniu należności pieniężne mają charakter cywilnoprawny, winny więc być rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Natomiast poddanie ich egzekucji administracyjnej, charakteryzującej się nierówną pozycją podmiotów w niej uczestniczących, powoduje że ochrona prawna stron tego stosunku staje się niejednakowa, co nie może występować przy należnościach o charakterze cywilnoprawnym. Jednocześnie Prokurator Generalny zauważył, że nie jest, Jego zdaniem, trafny zarzut Wnioskodawcy, iż mamy tu do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 2 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie upoważnił Radę Ministrów do "poddania egzekucji administracyjnej innych należności pieniężnych".
3. Prezes Rady Ministrów w piśmie z dnia 24 lipca 1997 r. podzielił zarzuty przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku i poinformował, że wkrótce zostaną zakończone prace legislacyjne mające na celu doprowadzenie do zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z przepisami tej ustawy.
4. Po wszczęciu postępowania, a przed rozpoznaniem powyższego wniosku przez Trybunał Konstytucyjny na rozprawie, poważnym zmianom uległy przepisy, których konstytucyjność kwestionował Wnioskodawca. Chociaż zaskarżone rozporządzenie nie zostało uchylone w całości, to analiza zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ogłoszonym w Dz.U. nr 107 poz. 693, wskazuje w sposób niewątpliwy na to, że zakwestionowane we wniosku postanowienia rozporządzenia zostały uchylone. Rozporządzenie zmieniające uchyliło wszystkie, zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/.

W par. 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pozostawiono tylko niezakwestionowaną lit. "c", wobec czego par. 1 ust. 1 pkt 1 otrzymał brzmienie: "z tytułu świadczeń lub usług w zakresie pomocy społecznej". Natomiast w par. 1 ust. 1 pkt 2 skreślono wszystkie, zaskarżone przez Wnioskodawcę przepisy, a więc lit.: "a", "c", "e".

W tych okolicznościach, skoro zaskarżone we wniosku przepisy par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a-b", "d-f" oraz par. 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "c" i "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/ utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należało umorzyć postępowanie w tej sprawie.