Orzeczenie TK z 17 listopada 1992 r., U 14/92

Teza

1. art. 1 pkt 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej /M.P. nr 34 poz. 239/ jest zgodny z art. 27 ust. 1 i art. 106 Konstytucji RP.
2. art. 2 uchwały Sejmu RP powołanej w punkcie 1 nie jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie

Z tekstu Konstytucji wynika jednoznacznie, iż kompetencje ustawodawcze posiadają obie izby, jednakże uprawnienia Sejmu i Senatu nie są jednakowe. Decydująca rola Sejmu w ustawodawstwie wynika bezpośrednio z tekstu Konstytucji /art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 27 zdanie pierwsze, art. 106/. Tego typu rozwiązania są przyjęte w prawie wszystkich państwach unitarnych, w których istnieją parlamenty dwuizbowe. W tych nielicznych państwach, w których kompetencje obu izb w dziedzinie ustawodawstwa są identyczne, sytuacja taka jest krytykowana i wysuwane są postulaty nowelizacji Konstytucji /np. we Włoszech/. Rola izb wyższych jest z reguły rolą korekcyjną, a izby te mają z założenia charakter izb "rozwagi", izb większego doświadczenia.

Bez względu jednak na genezę konstytucyjną rozwiązań w świetle obowiązującej obecnie Konstytucji, szczególna rola Sejmu w ustawodawstwie nie może być kwestionowana. Została ona potwierdzona również ustawą konstytucyjną z dnia 23 kwietnia 1992 r. Na tle postanowień Konstytucji można wyodrębnić trzy rodzaje ustaw: ustawy zwykłe, ustawy budżetowe będące szczególnym rodzajem ustaw zwykłych, i ustawy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny wyłączył ze swych rozważań problematykę ustawy budżetowej jako nie mającej związku z rozpatrywaną sprawą. Jest kwestią bezsporną w świetle wyraźnego sformułowania Konstytucji, że Senat bierze udział w uchwalaniu ustaw zwykłych. Należało natomiast rozważyć, czy Konstytucja zapewnia udział Senatu w uchwalaniu Konstytucji lub jej zmianie. Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Zdaniem Trybunału za takim udziałem Senatu przemawiają postanowienia Konstytucji poparte przez praktykę konstytucyjną.

Podstawowym artykułem dotyczącym zmiany Konstytucji jest jej art. 106. Teza ta znalazła swoje najnowsze potwierdzenie w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 67 poz. 336/, w szczególności w jej artykule 12 stwierdzającym: "Zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (...) dokonywane są w trybie art. 106 Konstytucji". Przytoczony wyżej art. 12 ustawy konstytucyjnej nie był nigdy kwestionowany, a jego treść odnosząca się do roli art. 106 Konstytucji nie budzi wątpliwości. Art. 12 ustawy o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP odwołał się do art. 106 Konstytucji w czasie, w którym jednym z podmiotów biorących udział w procesie legislacyjnym jest Senat. Chybiony jest pogląd, iż art. 12 wyżej wymienionej ustawy miał jedynie na celu zapobieżenie dokonywania zmian w Konstytucji w trybie przewidzianym w tej ustawie dla uchwalenia nowej Konstytucji. Przesądza o tym treść art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 106 nie daje żadnych podstaw do wykluczenia Senatu z prac nad zmianą Konstytucji. Przepis art. 106 będąc podstawowym dla zmiany Konstytucji /wynika to bezspornie z jego treści a także z tytułu rozdziału, w którym jest zamieszczony/ odnosi się do szczególnego rodzaju ustaw, jakim jest Konstytucja.

Ustawy Konstytucyjne, uchwalone przez Sejm przy współudziale Senatu są, jak to powiedziano wyżej, szczególnym rodzajem ustaw, zarówno ze względu na swoją treść /dotyczącą materii konstytucyjnej/, jak i na swoją formę /szczególny tryb zmiany/. Można zgodzić się z poglądami nauki, zarzucającymi Konstytucji RP zbyt łatwy tryb jej zmiany, nie nożna jednak nie uznać, iż - w stosunku do ustaw zwykłych - jest to tryb utrudniony. Dlatego też, rozważając uregulowania konstytucyjne dotyczące zmiany Konstytucji dojść należy do następujących ustaleń:

1. Wszystkie rodzaje ustaw uchwalonych w Rzeczypospolitej Polskiej dochodzą do skutku z udziałem Sejmu i Senatu, zaś każda z obu izb ma w całokształcie procesu ustawodawczego swój odrębny, z istoty swoich funkcji określony udział.
2. Uznanie Senatu, jako organu uczestniczącego w procesie legislacyjnym dotyczącym prac nad ustawą konstytucyjną wynika też wprost z regulacji zawartych w cyt. wyżej ustawie z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP. Nie sposób tego argumentu nie odnosić także do obecnej sytuacji ustrojowej.
3. Rola Senatu wynika także z dotychczasowej praktyki parlamentarnej.

Od 1989 r. Senat brał zawsze udział w pracach nad ustawami zmieniającymi Konstytucję.

Trybunał Konstytucyjny rozważył treść podstawowego przepisu dotyczącego uchwalenia i zmian ustaw jakim jest art. 27 Konstytucji. Przepis ten reguluje w szczególności dwie kwestie: jakie podmioty są właściwe do udziału w procesie legislacyjnym, oraz jaki jest tryb rozpatrywania propozycji Senatu przez Sejm. Podstawowym zadaniem Trybunału było następnie udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest wzajemny stosunek art. 106 i art. 27 Konstytucji.

Przepis art. 27 odnosi się do ustaw w sposób ogólny, a więc do wszystkich rodzajów ustaw: zwykłych /w tym budżetowych/ i konstytucyjnych. Wyciągnąć stąd należy wniosek, że jeżeli jakiś przepis odnoszący się wprost do szczególnego typu ustawy nie stanowi inaczej, to do wszystkich rodzajów ustaw stosuje się normą art. 27 i to w takim zakresie, w jakim postanowienia tego przepisu nie zostały wyłączone przez przepis szczególny odnoszący się do ustaw określonego typu. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku uregulowanym przez art. 106 Konstytucji, która to regulacja została jak to już powiedziano, potwierdzona przez współczesnego ustawodawcę w przytaczanej wyżej ustawie z 23 kwietnia 1992 r. Ponieważ art. 106 odnosi się wprost do ustawy konstytucyjnej, przeto w zakresie przez siebie regulowanym wyłącza stosownie art. 27.

Określony w art. 106 Konstytucji zakres odmiennej regulacji uchwalania ustaw konstytucyjnych dotyczy sposobu przyjęcia ustawy konstytucyjnej przez Sejm. W myśl tego artykułu Sejm przyjmuje ustawę konstytucyjną większością co najmniej dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Zgodnie też z Konstytucją, z jej artykułami 27 i 106 Senat bierze udział w procesie uchwalania i zmiany takiej ustawy. Szczególny tryb zmiany Konstytucji określony w art. 106 wyłącza więc stosowanie do jej zmian trybu przyjmowania poprawek Senatu, określonego w art. 27 ust. 1 zdanie ostatnie Konstytucji. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych, ażeby regulację z art. 106 ograniczać tylko do niektórych etapów głosowania nad zmianami Konstytucji. Nie byłoby również rozwiązaniem zgodnym z założeniem racjonalnego ustawodawcy, równoczesne przyjmowanie obowiązku głosowania nad odrzuceniem poprawek na podstawie trybu określonego w art. 27, a następnie przyjmowanie tych poprawek większością 2/3 głosów. Założenie przyjmujące równoczesne stosowanie art. 27 ust. 1 zd. ostatnie i art. 106 prowadziłoby do luki polegającej na braku regulacji dotyczącej rozstrzygnięcia w przypadku nie osiągnięcia wymaganej większości w obu głosowaniach i to w tak kluczowej materii, jaką jest materia konstytucyjna. Podsumowując wywody Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że w procesie legislacyjnym dotyczącym zmian w Konstytucji stosuje się art. 27 jako lex generalis odnoszący się do wszystkich rodzajów ustaw i art. 106 jako lex specialis odnoszący się wyłącznie - również z woli współczesnego ustawodawcy - do trybu uchwalania ustawy konstytucyjnej.

Art. 2 kwestionowanej uchwały Sejmu RP nie narusza obowiązującego prawa. Nie narusza w szczególności przepisów powołanej ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Nie narusza także art. 1 Konstytucji. Z pojęcia państwa prawnego wywodzi się zasada pewności prawa, z którą wiąże się wymóg publikacji aktów normatywnych. Ze względu wszakże na wspomniany już charakter Regulaminu Sejmu, w szczególności zaś na adresatów jego norm, nie odnosi się on do przepisów tego aktu.

Trybunał Konstytucyjny nie znalazł więc podstaw, by podzielić zarzut Wnioskodawców - Grupy Posłów, iż kwestionowana uchwała Sejmu wprowadza stan niepewności co do prawa obowiązującego ze względu na brak jej publikacji.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zarzutu Wnioskodawców - Grupy Posłów, iż art. 2 kwestionowanej uchwały Sejmu stwarza stan niepewności co do czasu wejścia w życie jej postanowień, poprzez brak określenia jednoznacznie terminu jej wejścia w życie. Nieuzasadnione są przede wszystkim wątpliwości Wnioskodawców czy przedmiotowa uchwała Sejmu zaczyna obowiązywać od dnia jej uchwalenia /16 października 1992 r./, czy od godziny 00 dnia 17 października. Powoływanie się dla uzasadnienia wyboru drugiej z tych dat na analogię legis, to jest przepisy art. 111 Kc - nota bene bez wskazania konkretnej normy tych przepisów - jest w tym przypadku nietrafne. Pomijając inną generalnie funkcję wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, należy przyjąć, że datę wejścia w życie przedmiotowej ustawy określa samodzielnie i wyczerpująco jej klauzula końcowa. Treść artykułu 2 uchwały nie pozostawia wątpliwości co do daty wejścia w życie jej przepisów. Formuła "uchwała wchodzi w życie z dniem uchwalenia" określa tę datę na dzień 16 października 1992 r., to jest na dzień w którym uchwała została podjęta, co ze względu na wspomniany już wyżej charakter adresatów norm regulaminu parlamentarnego i możliwość zapoznania się z nimi przez posłów już w momencie ich uchwalenia oznacza, że uchwała zaczęła obowiązywać z chwilą jej podjęcia.

Na przeszkodzie natychmiastowego wejścia w życie norm regulaminu parlamentarnego nie stoją te względy aksjologiczne i wzgląd na społeczną skuteczność stanowionych norm prawnych, które w odniesieniu do przepisów powszechnie obowiązujących uzależniają obowiązywanie norm prawnych od ich uprzedniej publikacji, a także od odpowiedniego vacatio legis.

Trybunał Konstytucyjny nie znalazł więc podstaw by przyznać rację Wnioskodawcom - Grupie Posłów, że sposób określenia terminu wejścia w życie uchwały Sejmu stwarza stan niepewności prawnej, a tym samym jest niezgodny z art. 1 Konstytucji.

Zarzuty zawarte w pkt 2 wniosku miały zwrócić uwagę Trybunału Konstytucyjnego na widoczną doraźność i pośpiech w decyzji Sejmu o zmianie postanowień jego Regulaminu uchwałą z dnia 16 października 1992 r. Trybunał Konstytucyjny - jakkolwiek krytycznie można by było z innych względów ocenić przyjęty przez Sejm sposób zmiany przepisów jego regulaminu, szczególnie w tak ważnej sprawie jaką jest zmiana Konstytucji - nie znalazł jednakże podstaw do prawnej dyskwalifikacji przyjętej praktyki.

Trybu uchwalania i zmiany Regulaminu parlamentarnego w prawie polskim nie określa bowiem Konstytucja ani ustawa, lecz sam Regulamin.

Przez działanie Sejmu w postaci kwestionowanej we wniosku zmiany Regulaminu nie zostało także naruszone zaufanie obywatela do państwa i jego poczucie bezpieczeństwa prawnego, chronione przez TK w jego orzecznictwie, zgodnie z art. 1 Konstytucji.