Orzeczenie TK z 17 grudnia 1991 r., U 2/91

Teza

Przepis par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245/:

• jest niezgodny z przepisami art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./
• nie jest niezgodny z przepisami art. 6 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP.

Uzasadnienie

Sprawie ochrony środowiska Konstytucja RP poświęca art. 71 (...) Wynika z niego, iż prawo do korzystania przez obywateli ze środowiska naturalnego, a Konstytucja ma niewątpliwie na myśli środowisko odpowiadające standardom środowiska o odpowiedniej jakości i o zapewnionej równowadze ekologicznej, należy do podstawowych praw obywateli naszego kraju. Prawu temu odpowiada zarazem obowiązek obywateli /i innych podmiotów/ ochrony środowiska naturalnego. W przepisie tym zakotwiczona jest także, jako swoista jego funkcja, troska państwa o jakość środowiska naturalnego i stwarzanie warunków dla jego zachowania w należytym stanie dla współczesnych i przyszłych pokoleń. Taka wykładnia tej normy konstytucyjnej wynika przede wszystkim z treści preambuły do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

(...) Opłaty te, aczkolwiek oparte o wskaźniki ilościowo-jakościowe nie nawiązują przy tym w ogóle do stanu środowiska na danym terenie.

W kontekście przyjętego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. systemu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian - ustalone w par. 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia opłaty na terenie województw katowickiego i krakowskiego przybierają postać o charakterze prewencyjno-represyjnym. Tymczasem nie daje po temu podstaw przepis art. 86 ust. 3 ustawy stanowiący podstawę prawną rozporządzenia. Przepis ten w ogóle nie przewiduje terytorialnego różnicowania opłat, ze względu na stopień zagrożenia ekologicznego na danym terenie. Zakładając nawet, że ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. dopuszcza różnicowanie wysokości opłat w zależności od stopnia zagrożenia środowiska, to z dostępnych danych wynika, iż poziom zagrożenia - pod tym względem jest na tyle zróżnicowany na terenie całego kraju, iż wyodrębnianie jedynie województw krakowskiego i katowickiego i przeciwstawienie ich terytorium pozostałych województw stanowiłoby nieusprawiedliwione uproszczenie sprawy pod tym względem.

W konsekwencji tego należy uznać, iż par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. ustalając dla terenów województw - katowickiego i krakowskiego podwyższone stawki opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za wprowadzane w nim zmiany wykracza poza upoważnienie ustawowe, a tym samym jest niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1990 r. Narusza zarazem przepis z art. 41 pkt 8 Konstytucji RP zastrzegający, iż wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny zachowywać charakter wykonawczy w stosunku do danej ustawy.

Co do zarzutu niezgodności par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. z przepisem art. 67 ust. 1 Konstytucji należy przypomnieć, iż TK wypowiadał się już niejednokrotnie w kwestii rozumienia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa /równości praw i obowiązków/. Wyraził przede wszystkim pogląd, że ma ona charakter zasady podstawowej i ma zastosowanie nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii /klasy/ podmiotów. Po wtóre, iż konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu art. 67 ust. 1 Konstytucji polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się w równym stopniu określoną istotną cechą mają być traktowane równo, wg jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Gdy chodzi o obowiązki nakładane na obywateli TK w swoich wcześniejszych orzeczeniach wyraził pogląd, iż powinny być one nakładane m.in. zgodność z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej oraz ekonomiczności /K 3/89 OTK 1989 poz. 5/. W tym kontekście opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian podlegają ocenie co do dochowania przy ich wprowadzaniu zasady równości wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Na tle przepisów art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz cytowanego rozporządzenia wynika, że ustalenie w par. 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia podwyższonych opłat na terenie województw: katowickiego i krakowskiego narusza zasady równości. Dyskryminuje mianowicie zobowiązanych do ponoszenia tych opłat na terenie wspomnianych województw, poprzez ustalenia stawek opłat w podwójnej wysokości w stosunku do podmiotów z terenów pozostałych województw.

Zarzut niezgodności przepisów par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. z przepisem art. 81 ust. 1 Konstytucji RP jest nie tyle nieuzasadniony, ile w ogóle nietrafny. Chodzi bowiem w nim o różnicowanie /uprzywilejowanie bądź dyskryminowanie/ obywateli ze względu na narodowość, rasę lub wyznanie, co w niniejszej sprawie nie wchodzi w rachubę. Istotą ponoszonych przez wnioskodawcę zarzutów jest bowiem różnicowanie pod względem terytorialnym podmiotów zobowiązanych do ponoszenia omawianej.

Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, iż przepis par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności, wyrażony w art. 6 Konstytucji. Wspomniane rozporządzenie nie pozbawia możliwości ani nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej kogokolwiek, ani też nie różnicuje podmiotów gospodarczych wedle formy własności. Należy zauważyć, iż zasada swobody działalności gospodarczej nie jest bynajmniej zasadą bezwzględną, proklamującą nieograniczoną swobodę takiej działalności. Ograniczenie tej swobody - jak stwierdza art. 6 - może nastąpić jedynie w ustawie. Rozumie się, iż u podstaw takiego ograniczenia lec powinny określone racjonalne względy. Sam fakt obciążeń działalności gospodarczej określonymi ciężarami o charakterze publiczno-prawnym nie podważa wspomnianej zasady swobody działalności, zaś ich wysokość może być wyrazem polityki społeczno-gospodarczej. Także i w tych wypadkach obciążenia tego rodzaju powinny stać w zgodności z zasadami równości i sprawiedliwości oraz ekonomiczności obciążeń.