Uzasadnienie
Według art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz. U. 1991 nr 30 poz. 127; zm. Dz.U. 1991 nr 105 poz. 446 i nr 107 poz. 464/ nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 2 określa, jaką treść ma zawierać decyzja o zwrocie, natomiast ust. 3 tego przepisu zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z kolei art. 48 ust. 1 powołanej ustawy postanawia, iż o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej na przeprowadzeniu rozprawy. Artykuł 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ stanowi, iż orzekanie o wywłaszczeniu, odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.
Tymczasem w dniu 16 lipca 1991 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/, w którym powołując się na upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowała nie tylko sprawę zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, lecz również kwestie kompetencyjne, które zostały uregulowane w wymienionym art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej. W szczególności par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów stanowi: "Zarząd gminy wydaje decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości" /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64; zm. Dz.U. 1982 nr 11 poz. 79/. Z kolei par. 9 ust. 1, stanowi, iż decyzja o zwrocie nieruchomości powinna również określać sposób i terminy zwrotu należności a par. 9 ust. 2 tego rozporządzenia, że decyzje o których mowa w ust. 1, wydaje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.
Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, że ustawodawca określił w nim zakres uregulowania, jaki w drodze rozporządzenia powierzył Radzie Ministrów. Jednoznacznie wynika z tego przepisu, że Rada Ministrów została upoważniona do określenia w rozporządzeniu zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego przedmiotem regulacji prawnej opartej o powyższe upoważnienie nie mogło być ponadto powierzenie zarządom gmin wydawania decyzji o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.
Jak słusznie wywodzą wnioskodawcy kwestie kompetencyjne zostały już wcześniej uregulowane w art. 48 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wynikają z art. 5 pkt 21 ppkt I lit. "c" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a ograny administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepisy te nie stanowią o dwuetapowym orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wyraźnie określają podstawy materialno-prawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również właściwość organów upoważnionych do orzekania w tym przedmiocie. Z art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości expressis verbis wynika, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są właściwe rejonowe organy rządowej administracji ogólnej reprezentowane przez kierowników urzędów rejonowych tej administracji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ kierownicy urzędów rejonowych wykonują określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje urzędowej administracji ogólnej. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości ocenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej na podstawie całokształtu okoliczności, w tym związanych z planem zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi zasadniczą przesłankę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawierające materialnoprawną podstawę wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie własność gminy, gmina staje się stroną tego postępowania jako osoba prawna będąca właścicielem i w świetle art. 27a Kpa w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy. Niewątpliwie organy gminy są kompetentne do orzekania w sprawach dotyczących planowania przestrzennego /vide art. 1 pkt 25 lit "a-o" ustawy z dnia 17 maja 1990 r./. Nie oznacza to jednakże, że organy gmin muszą również orzekać o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że przyznanie takich kompetencji gminie byłoby sprzeczne z zasadą ustawowego uregulowania uprawnień do podejmowania działań władczych, tak przez organy państwa, jak i inne jednostki organizacyjne. Słusznie też uważa Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, że o istnieniu reguły ustawowego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych świadczą przepisy szczególne dopuszczające możliwość działania w zastępstwie organu wymienionego w ustawie. Za wadliwe zatem należy uznać takie założenia, i to w akcie wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż skoro organ gminy podejmuje decyzje o lokalizacji inwestycji, której następstwem może być postępowanie wywłaszczeniowe, to tym samym również organ gminy powinien orzekać o tym, czy wywłaszczona nieruchomość /lub jej część/ jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /a zarazem w decyzji o lokalizacji inwestycji/.
Przyznanie zarządom gmin w kwestionowanych przepisach rozporządzenia zadania podejmowania decyzji o zbędności nieruchomości na cel określony decyzją o wywłaszczeniu bądź umową zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakładałoby na gminy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 Kpa z czym wiążą się dalsze konsekwencje tego postępowania. Tymczasem owa zbędność nieruchomości może być wykazana tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed rejonowym organem rządowej administracji ogólnej i gdy zostanie udowodniona wówczas na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub odmowie jej zwrotu bez potrzeby wydawania decyzji wstępnej. Z art. 104 Kpa wynika, iż decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu odpowiadającego art. 318 Kpc, na podstawie którego sąd może wydać wyrok wstępny co do zasady. Zatem na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wstępnej w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego par. 8 rozporządzenia, nakładając na zarząd gminy obowiązek wydania decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną, narusza również art. 104 par. 2 Kpa pozostający w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził że zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa do modyfikacji ustawowo określonej kompetencji organów administracji rządowej i do wydawania decyzji w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /jej części/ oraz stwierdził, żaden inny przepis rangi ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do modyfikacji kompetencji służących organom administracji rządowej. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny par. 8 i par. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. z art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 w związku z art. 104 par. 2 Kpa i art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany par. 8 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który ustanowił zasadę nakładania na gminy obowiązków wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej tylko ustawą.
Trybunał Konstytucyjny poza tym stwierdził, że gdyby nawet przyjąć - tak jak stanowi kwestionowany par. 8 rozporządzenia - że zarząd gminy jest powołany do wydawania decyzji "wstępnych" w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to należałoby uznać, że par. 8 rozporządzenia byłby niezgodny z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z którego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej - a takimi są sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - wydaje wójt lub burmistrz. Zarząd gminy jest organem powołanym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego tylko wyjątkowo /vide art. 21 ust. 3 i 4, art. 26 ust. 2 i art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd przedstawiciela Sejmiku Samorządowego województwa białostockiego, że kwestionowane przepisy rozporządzenia na skutek naruszenia powołanych ustaw naruszyły równocześnie art. 41 pkt. 8 Konstytucji stanowiący, iż Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.
Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach wypowiadał się co do konstytucyjności i legalności rozporządzeń /np. U 1/86 i U 5/86 OTK 1986 poz. 2 i 1, P 1/87 i K 1/87 OTK 1987 poz. 1 i 3/ i nadal stwierdza, że nie można wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie.
Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Rada Ministrów w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uzyskała upoważnienia do samodzielnego uregulowania kompetencji zawartych w art. 48 ust. 1 tej ustawy, ani też do uściślenia jej postanowień. Przepis par. 9 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia zawiera uregulowania prawne, które ze względu na treść art. 69 ust. 2 powołanej ustawy są całkowicie zbędne. Ponadto przepis par. 8 tego rozporządzenia wyposażający zarządy gmin w kompetencje nie przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niezgodny z poprzednio wymienionymi przepisami tej ustawy oraz wymienionymi przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym i z art. 41 pkt 8 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne wskazać, że intencje Rady Ministrów, którymi się kierowała wydając par. 8 i par. 9 ust. 2 rozporządzenia, mogą być zrealizowane bez naruszenia art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez wysłuchanie w czasie rozprawy przed rejonowym organem administracji ogólnej przedstawiciela gminy jako strony, jeżeli ona jest właścicielem gruntu wywłaszczonego albo przez zasięgnięcie jej opinii w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu przedstawiciela Sejmiku Samorządowego, że przepisy par. 8 i par. 9 ust. 2 rozporządzenia naruszają art. 44 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że: "Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej", ponieważ treść tego przepisu Konstytucji nie łączy się z rozpatrywanym zagadnieniem, a ponadto kwestionowane przepisy raczej rozszerzają niż ograniczają samodzielność gminy.