Uzasadnienie
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał co należy mieć na uwadze przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia. W szczególności należy przypomnieć poglądy zawarte w uzasadnieniach orzeczeń z dnia 5 listopada 1986 r. - U 5/86 /OTK 1986 poz. 1/ i z dnia 20 września 1988 r. - Uw 6/88 /OTK 1988 poz. 3/. Przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy mieć na uwadze, czy:
- rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy;
- rozporządzenie - co do przedmiotu i treści normowanych stosunków - mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu;
- rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowym aktach ustawodawczych. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nim treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać /U 5/86/.
Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane one zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię /Uw 6/88/. Poglądy te znajdują swe potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i są nadal aktualne.
Uczestnicy postępowania wywodzą, że intencją ustawodawcy było nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej, o której mowa w art. 70 ust. 2 pkt 3 Prawa celnego, charakteru sankcji. Wskazuje na to użycie słów "za niewykonanie w terminie obowiązków celnych".
Przy założeniu, że tak było w istocie, przepis art. 70 ust. 2 pkt 3 Prawa celnego miałby charakter nie tyle administracyjno-finansowy - jak przy przedstawionym wyżej rozumieniu opłaty - lecz charakter represyjny czy quasi-karny.
Wówczas jednak do przepisu o takim charakterze musiałyby stosować się te wszystkie wymagania szczególne, które przepisy wiążą z przepisami represyjnymi, a nie odnoszą ich do przepisów administracyjnych.
Niesporne jest, iż w państwie prawnym przepisy karne winny precyzyjnie określać zarówno czyn jak i karę /co wskazywał także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 25 września 1991 r. /S 6/91 - OTK 1991 poz. 34/.
Niesporne jest też, w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze, że podstawowe elementy zarówno czynu jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że powyższe konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym /sankcjonująco-dyscyplinującym/, a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji.
Wynika to m.in. z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Przepis art. 70 ust. 2 pkt 3 Prawa celnego określa czyn - niewykonanie w terminie obowiązków celnych, o których mowa w art. 42 oraz art. 52 ust. 2 i 3, natomiast - jeżeli rozumieć ten przepis jako nadający opłacie manipulacyjnej charakter kary /sankcji/, nie określa on elementów owej kary, a pozostawia ich określenie Ministrowi Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w drodze rozporządzenia.
Tego nie można by pogodzić z zasadą wyłączności ustawy /wiążącą przecież także ustawodawcę/, tak jak winna ona być rozumiana w odniesieniu do przepisów karnych /represyjnych/. Dałoby się to pogodzić z zasadą wyłączności ustawy, gdyby uznać, że w art. 70 ust. 2 pkt 3 ustanowiono regulację administracyjną, a przepis ten nie przyznaje instytucji dodatkowej opłaty manipulacyjnej funkcji represyjnej. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy ujęcie normy ustawowej może dawać językowe podstawy do wydobywania z niej różnych treści, pierwszeństwo zyskiwać zawsze musi interpretacja, która pozwala na nadanie tej normie treści zgodnej z Konstytucją, a więc na utrzymanie obowiązywania tej normy.
Wykładnia historyczna pozwala uznać, że ustawodawca mimo niezbyt precyzyjnego, skrótowego wyrażenia "za niewykonanie w terminie", użytego w przepisie art. 70 ust. 2 pkt 3 nie nadał opłacie manipulacyjnej charakteru karnego. Charakter karny miała kara za zwłokę, którą przewidywały poprzednio obowiązujące przepisy /zob. III, 2/. Ustawodawca nie przyjął jednak terminologii, którą posługiwano się w przepisach obowiązujących w momencie uchwalania ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, lecz powrócił do terminologii, którą posługiwało się rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1993 r. o prawie celnym i przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia /zob. III, 1/. Nie ulega zaś wątpliwości, iż w tych przepisach opłata manipulacyjna dodatkowa /akcydencja/ nie miała charakteru represyjnego, lecz stanowiła odpłatę za dodatkowe czynności organów celnych. Nie można przyjąć założenia tej treści, że ustawodawca świadomie odrzuca terminologię, która precyzyjnie określa istotę świadczenia - "kara za zwłokę", aby utrzymać, to samo w swej istocie świadczenie pod inną nazwą, ukrywającą rzeczywisty charakter świadczenia. Chodziłoby przy tym nie tylko o ukrycie istoty świadczenia, lecz także o dodatkowe zaostrzenie warunków, w których się je pobiera.
O ile w wypadku kary za zwłokę można się ekskulpować brakiem zawinienia - istnieje wszak różnica między zwłoką a opóźnieniem dostrzegana w poprzednio obowiązujących przepisach - o tyle w przypadku opłaty manipulacyjnej dodatkowej różnica między zwłoką a opóźnieniem przestaje mieć jakiekolwiek znaczenie.
Również porównanie projektu ustawy z tekstem uchwalonym 28 grudnia 1989 r. i przytoczone w dyskusji nad projektem motywy zmian /zob. III, 3/ prowadzą do wniosku tej treści, że ustawodawca świadomie odrzucił propozycje nadania przepisowi art. 70 ust. 2 pkt 3 represyjnego charakteru. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że pozostawiona poza tekstem ustawy "wiara w rozsądek ministra" stanowi zaiste niezwykle słabą gwarancję praw obywatelskich, a dowód tego stanowi sprawa niniejsza i powoływane przez Wnioskodawcę przykłady.
To co zostało dotąd powiedziane, pozwala stwierdzić, że zaskarżony przepis par. 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 Prawa celnego, gdyż przekształca instytucję opłaty administracyjnej w instytucję o charakterze represyjnym. Nie jest wszakże zasadne twierdzenie tej treści, że zaskarżony przepis wkracza w materię uregulowaną przez ustawę karno-skarbową, co podkreślał przedstawiciel Wnioskodawcy na rozprawie. Świadczy o tym przede wszystkim zarówno zakres podmiotowy jak i konstrukcja przepisu par. 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r.
Dla pełnej oceny wszystkich podnoszonych w sprawie argumentów należy dodatkowo zauważyć, że zakwestionowany przepis nie ustanawia także kary administracyjnej. Instytucja ta, w której można dopatrywać się odpowiednika kary umownej, znanej prawu cywilnemu, bywa stosowana w prawie publicznym dla zmobilizowania podmiotów, na których ciążą obowiązki niepieniężne do terminowego i prawidłowego wykonania tych obowiązków. Taki charakter miała kara za zwłokę występująca w poprzednio obowiązujących przepisach celnych. Jako kara za zwłokę jest też nadal rozumiana opłata manipulacyjna dodatkowa w praktyce organów celnych i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. III, 6/.
Jak już wyżej powiedziano, występujący w karze administracyjnej element represyjny sprawia, że określenie jej wysokości nie może być przedmiotem aktu wykonawczego, lecz powinno być przedmiotem regulacji ustawowej.
W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest, mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego, które przejawia się w postanowieniach par. 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. Wysokość opłaty manipulacyjnej dodatkowej jest bowiem niezależna od przyczyn, które spowodowały wykonanie obowiązku celnego. Świadczenie w przepisie par. 20 rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. wykracza więc poza formułę kary administracyjnej i staje się w istocie specyficzną daniną publiczną.
W konkluzji należy stwierdzić, że Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w art. 70 ust. 5 pkt 2 Prawa celnego, a tym samym naruszył postanowienie art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej (...) przez przekształcenie w par. 20 rozporządzenia (...), opłaty manipulacyjnej dodatkowej ze zryczałtowanej odpłaty za dodatkowe czynności organów celnych w specyficzną daninę publiczną o wyraźnych cechach represyjnych.