Uzasadnienie
Trybunał Konstytucyjny, orzekając w zakresie objętym pierwszym punktem sentencji /"a"/, wyszedł od brzmienia art. 6 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi bowiem punkt odniesienia dla wszelkiej działalności gospodarczej, która może być ograniczona jedynie w ustawie. Działalność gospodarcza, której dotyczy sprawa rozpatrywana przez TK, objęta jest regulacjami dwóch ustaw: ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej oraz ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe. W obydwu tych ustawach nie ma mowy o ograniczeniach podmiotowych, wprowadzonych zaskarżonym przez RPO zarządzeniem Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r. Prezes NBP wprowadził tym zarządzeniem m.in. wymóg niekaralności za przestępstwo skarbowe, przeciwko mieniu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej oraz wymóg wykazania się kwalifikacjami /fachowym przygotowaniem/ przez osoby ubiegające się o zezwolenie, a także przez tych, którzy bezpośrednio będą się zajmować kupnem i sprzedażą lub pośrednictwem w kupnie i sprzedaży wartości dewizowych. W związku z powyższym należało najpierw rozstrzygnąć kwestię, czy Prezes NBP miał delegację ustawową do wprowadzenia powyższych ograniczeń podmiotowych.
Art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1989 r. - Prawo dewizowe, na podstawie których Prezes NBP wydał zaskarżone zarządzenie, nie zawierają delegacji upoważniających do wprowadzenia ograniczeń podmiotowych, o których mowa w cytowanym zarządzeniu. Pozostawiając na razie na uboczu powołany art. 13 ust. 3 /dotyczy drugiego punktu sentencji orzeczenia/, należy stwierdzić, zarówno warunki, o których mowa w art. 10 ust. 1 jak i zasady wymienione w art. 21 ust. 2 prawa dewizowego nie mogą być podstawą wprowadzenia przez Prezesa NBP ograniczeń podmiotowych. Nie wynika to bowiem expressis verbis z przytoczonych przepisów, a upoważnienie takie nie może opierać się ani na domniemaniu, ani też na wykładni celowościowej. Brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy powinien być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji prawotwórczych. Taki pogląd ukształtował się już w orzecznictwie TK /np. U 5/86 OTK 1987 poz. 1/.
Ponadto w rozpatrywanej sprawie stanowisko TK zostaje dodatkowo wzmocnione przez wykładnię systemową. Otóż konkretyzacją konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej są przepisy ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - pomimo że wyprzedza ona zmiany Konstytucji wprowadzając owe zasady /art. 6 Konstytucji RP/. Art. 1 tej ustawy stanowi, że podejmowanie i wprowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ograniczenia tej swobody, o których stanowi zdanie drugie art. 6 Konstytucji, nie mogą być dowolne.
Zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o działalności gospodarczej, ograniczenia takie mogą wynikać z obowiązku spełnienia przewidzianych prawem warunków prowadzenia działalności gospodarczej dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego, a także innych warunków określonych w przepisach budowlanych, sanitarnych, przeciwpożarowych i w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Ograniczenia działalności gospodarczej mają więc w zasadzie charakter przedmiotowy i dotyczą szeroko pojętej sfery ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Wyjątek od tej zasady stanowi obowiązek posiadania odpowiednich kwalifikacji przez osoby wykonujące pracę, zajęcia lub czynności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, jeżeli z przepisów odrębnych ustaw wynika obowiązek posiadania takich kwalifikacji /art. 3 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r/.
Natomiast generalnych wyłączeń podmiotowych, a więc wykluczających pewne kategorie osób z kręgu uprawnionych do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, nie przewiduje żadna z omawianych ustaw. Oczywiście takie wyłączenia istnieją, lecz przewidują je inne przepisy odnoszące się do innych okoliczności. Na przykład art. 38 Kk w pkt 3 przewiduje karę dodatkową w postaci zakazu zajmowania określonych stanowisk, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności. Jednak do stosowania tego zakazu wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności niezbędny jest prawomocny wyrok sądu, w którym musi być określony czas, w jakim ten zakaz będzie obowiązywał.
Natomiast nie zachodzi zarzucana we wniosku RPO niezgodność par. 2 pkt 1 i 3 w związku z par. 1 ust. 4 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r. z zasadą równości określoną w art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP. Równość wobec prawa w obu wymienionych przepisach Konstytucji RP zakłada istnienie wspólnej, istotnej cechy faktycznej uzasadniającej równe traktowanie obywateli. Tymczasem w sytuacji objętej niniejszą sprawą występuje cecha różniąca faktycznie obywateli, wyrażająca się karalnością niektórych z nich za określone przestępstwa. Cecha ta uzasadnia więc różnicowanie praw obywateli karanych i niekaranych. Jednak różnicowanie to musi odbywać się z zachowaniem właściwej drogi legislacyjnej, której w rozpatrywanej sprawie zabrakło. To samo dotyczy wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji. Wymóg ten nie dotyczy wszystkich obywateli, lecz tylko tych, którzy mają dokonywać czynności obrotu wartościami dewizowymi /par. 2 pkt 1 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 31 marca 1990 r./. W tym przypadku zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli uzasadnia rodzaj wykonywanej czynności, wymagających określonych kwalifikacji ze względu na bezpieczeństwo obrotu i interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku różnicowanie to powinno nastąpić we właściwym trybie, to jest w formie ustawy. TK z powyższych powodów nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżone zarządzenie Prezesa NBP zasady równości określonej w powołanych przepisach Konstytucji RP. Gdyby bowiem uznać, że ograniczenia, o których mowa w zakwestionowanym zarządzeniu są niezgodne z zasadami Konstytucji, wówczas nawet zastosowanie wspomnianego wyżej trybu ustawowego należałoby uznać, jako nielegalne. Tymczasem TK jedynie ze względów formalnych, z powodu naruszenia właściwego trybu legislacyjnego orzekł w pkt "a" sentencji o wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Natomiast TK podziela poglądy Prezesa NBP co do celowości wprowadzenia ograniczeń podmiotowych, o których mowa w zakwestionowanym zarządzeniu. Z tych względów postanowił zasygnalizować Sejmowi RP w trybie art. 5 ustawy o TK celowości wprowadzenia powyższych ograniczeń w drodze ustawowej.
Jeśli chodzi o drugi punkt sentencji /"b"/, to Trybunał Konstytucyjny stwierdził zupełnie oczywiste przekroczenie upoważnień Prezesa NBP wymienionych w art. 13 ust. 3 ustawy - Prawo dewizowe. Przepis ten upoważnia Prezesa NBP do ustalenia maksymalnych wysokości marż pobieranych przy kupnie i sprzedaży jedynie walut obcych oraz przy pośrednictwie w ich kupnie i sprzedaży. Tymczasem w par. 8 powołanego zarządzenia Prezesa NBP określa stosowne marże odnoszące się do wartości dewizowych, a więc do pojęcia znacznie szerszego aniżeli pojęcie "waluty obce" /por. art. 2 pkt 3 ustawy - Prawo dewizowe/. Natomiast nie zachodzi niezgodność tego przepisu z art. 21 ust. 2 prawa dewizowego, który ze względu na odmienność przedmiotu regulacji /dotyczy nie marży, a udzielania zezwoleń dewizowych/ nie stanowi właściwego punktu odniesienia do badania zgodności z tym przepisem par. 8 rozważanego zarządzenia Prezesa NBP. Został on wprawdzie powołany w tym zarządzeniu, jako podstawa jego wydania, ale powołanie to należy odnieść do art. 10 ust. 1 prawa dewizowego, który to przepis odwołuje się do zezwolenia dewizowego.