Uzasadnienie
Nune M., obywatelka Armenii złożyła skargę /datowaną 10 stycznia 2000 r./ na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 1999 r. (...) odmawiającą jej zgody na osiedlenie się w Polsce. Skarga ta była sformułowana w taki sposób, że Skarżąca zrzucała organowi administracji brak reakcji na jej wniosek o wznowienie postępowania odwoławczego, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, która została wskazana z numeru i daty w skardze. W odpowiedzi na skargę /datowanej 12 maja 2000r./ organ administracji wskazał, że w sprawie wznowiono postępowanie zgodnie z wnioskiem /w dacie 18 lutego 2000 r. - data wydania postanowienia/ i tego samego dnia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję o numerze (...), utrzymującą w mocy własną decyzję, którą Skarżąca oznaczyła jako przedmiot zaskarżenia w skardze. Skarżąca pismem z 16 czerwca 2000 r. sprecyzowała swoją skargę wskazując, że kwestionuje rozstrzygnięcie merytoryczne, a zatem, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wydania zezwolenia na osiedlenie, zawarta co swej osnowy w zaskarżonej pierwotnie decyzji utrzymanej w mocy decyzją ostateczną, która jest w tej chwili rozpatrywania sprawy decyzja MSWiA z 18 lutego 2000 r., (...).
Skarżąca przebywa w Polsce od pięciu lat, na podstawie ważnego paszportu oraz karty czasowego pobytu ważnej do 18 stycznia 2001 r. Celem jej pobytu są studia podyplomowe na Uniwersytecie Warszawskim. Skarżąca pracuje jako nauczycielka języka rosyjskiego w szkole w W., otrzymując pensję 950 złotych. Ponadto wedle twierdzenia Skarżącej ma ona pieniądze zdeponowane w banku, które mogą służyć w razie potrzeby na utrzymanie. Skarżąca mieszka w wynajętym mieszkaniu. Na jej rzecz stwierdzono nabycie /testamentowe/ spadku po Marii G. - postanowienie (...) z 6 czerwca 2000 r., Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy. W skład spadku wchodzi mieszkanie /spółdzielcze-własnościowe/ w Warszawie.
Organy Administracji wydając decyzje odmowne argumentowały, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek wymaganych przez art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 1997, tj. że nie wykazuje trwałych związków z Polską, że zarabia zbyt mało, aby móc się w Polsce utrzymać. Sytuacje mieszkaniową cudzoziemki uznano za "niepewną" /tak w decyzji I instancji/ i decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu odwoławczym, zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnych /i innych aktów oraz czynności poddanych jego kontroli/ z punktu widzenia zgodności decyzji z prawem materialnym oraz z punktu widzenia poszanowania przepisów procedury, w której taka decyzja zapadła.
Prawną podstawą, która zdaniem wszystkich organów administracyjnych zadecydowała o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie, był art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. Przepis ten w wymaga ustalenia faktów i ich oceny z punktu widzenia spełnienia przez cudzoziemca istnienia trzech przesłanek: trwałych więzów /rodzinnych lub ekonomicznych/; zapewnienia mieszkania i utrzymania w Polsce; przebywania bezpośrednio przed złożeniem wniosku w Polsce przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Bezsporne i prawidłowo w sprawie ustalone jest spełnienie ostatniej przesłanki, długotrwałego pobytu. Inaczej ma się sprawa z pozostałymi przesłankami.
Organ administracji uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż konieczne jest wykazanie przez Skarżąca "stałego i trwałego źródła utrzymania". Jest to wyjście poza przesłanki wynikające z art. 19 ust. 1 pkt 2/, gdzie wymaga się tylko "zapewnienia" mieszkania i utrzymania. W decyzji powinna być zatem dokonana interpretacja tego ostatniego pojęcia i powiązania go ze stanem faktycznym sprawy, przy wskazaniu standardu, jaki organ administracji uznaje za punkt odniesienia. Musi to być przy tym standard budowany na podstawie ujęcia ustawowego, a nie - jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji - standard podwyższony na skutek wprowadzenia elementu "stałości i trwałości".
Motywy zaskarżonej decyzji nie odnoszą się samodzielnie do kwestii związanych z zapewnieniem mieszkania /art. 19 ust. 1 pkt 2 cz. pierwsza zdania/. Czynią to jednak w sposób pośredni: nie czyniąc bowiem samodzielnych ustaleń, aprobują ustalenia dokonane w decyzjach utrzymanych zaskarżoną decyzją. W tym zakresie wskazać należy, że decyzja z 8 grudnia 1999 r. przyjmuje brak tytułu prawnego Skarżącej do lokalu mieszczącego się w W. przy ul. AL 13/44. Tymczasem jest to lokal objęty spadkiem po Marii G., który to spadek jest objęty sądowym stwierdzeniem nabycia spadku w drodze testamentowej - przez Skarżącą. Stwierdzenie nabycia spadku pochodzi z czerwca 2000 r. i oczywiście jego treść nie mogła być znana organowi administracji; jednakowoż organ w ogóle nie odniósł się do informacji o toczącym się postępowaniu spadkowym, ani nie żądał stosownych dokumentów z tym postępowaniem związanych. Po porostu uznał, że ekspektatywa /bez sprawdzania faktu jej istnienia, ani oceniania jej prawdopodobieństwa/ jest równoznaczna z brakiem wykazania przesłanki wymaganej w cytowanym przepisie ustawy o cudzoziemcach. Ponadto, już niewątpliwie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Skarżąca dysponowała tytułem do zajmowania innego mieszkania, które wynajmowała. Umowa najmu jest dostatecznym tytułem prawnym do zajmowania mieszkania. Sądowi jest znana praktyka organów administracji, które w sprawach cudzoziemców skłonne są interpretować "tytuł prawny" do zajmowanego mieszkania wyłącznie w kategoriach własności lub przydziału mieszkania spółdzielczego, opiewającego na samego cudzoziemca. Taka praktyka jest jednak błędna; najem jest tytułem wystarczającym w świetle polskiego porządku prawnego, do legalnego zajmowania mieszkania i uzyskania wskutek tego "zapewnienia mieszkania". Interpretacja w tym zakresie musi traktować jednakowo obywateli polskich, jak i cudzoziemców; nie jest dopuszczalne uznawanie wobec cudzoziemców najmu za niedostateczny czy niepełnowartościowy tytuł prawny do zapewnienia sobie mieszkania. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie faktycznej, nie wynikającej z ustawy - dyskryminacji.
Zarobki Skarżącej zostały uznane przez organ administracji za "niskie dochody". Zaś jej twierdzenia na temat uzyskiwanych dochodów - za "nie udokumentowane". W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, iż organ administracji wzywał Skarżącą do przedstawienia stosownych dowodów czy dokumentów, jeżeli uznał, że jej twierdzenia w tym zakresie nie są wiarygodne. Uznać to należy za uchybienie art. 77 Kpa. Skarżąca powinna udokumentować swe źródła utrzymania, a także wskazać /ta kwestia w ogóle nie była przedmiotem badania organów administracji z punktu widzenia ustalenia faktów i dokonania ich oceny/ - mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania /art. 19 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach/. W szczególności dotyczy to zasobów w banku i alimentowania konta dewizowego przez wpływy z zagranicy.
Dochody uzyskiwane z pracy nauczycielskiej udokumentowane przez Skarżącą w dacie wydawania decyzji /w dacie orzekania przez sąd Skarżąca już nie pracowała jako nauczycielka/. Odpowiadały zarobkom nauczycieli polskich. Dochody wielu grup zawodowych /kasjerka w supermarkecie, pielęgniarka, technik-analityk w szpitalu/ są znacznie niższe od kwot wykazanych przez Skarżącą. Zgodzić się należy z poglądem, iż dochody wykazane przez Skarżącą nie są to wysokie. Jednakowoż ustawa o cudzoziemcach wymaga, aby cudzoziemiec wykazał się dochodami zapewniającymi utrzymanie. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie interpretacji, iż w zakresie zarobków to, co jest wystarczające dla utrzymania polskiego obywatela nie jest wystarczające dla utrzymania cudzoziemca. Tego rodzaju rozumowanie w niezamierzony sposób ujawnia relatywizm ocen organu administracji tworzącego wszak jeden aparat państwowy z organami odpowiedzialnymi za politykę finansowo-płacową. Ma oczywiście rację organ administracji, gdy wskazuje na konieczność uwzględnienia przy kalkulacji kosztów utrzymania cudzoziemca elementu nie występującego przy utrzymaniu obywatela polskiego, a mianowicie kosztów leczenia. Jednakowoż - jak już wyżej wspomniano - w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono analizy rzeczywistych dochodów i wartości posiadanych zasobów przez Skarżącą. Dopiero uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie i ocena zebranego na tej podstawie materiału mogłaby prowadzić do miarodajnych wniosków. Dodać należy, że w dacie orzekania sądowego, Skarżąca nie pracowała już jako nauczycielka, z uwagi na likwidację nauczania języka rosyjskiego w szkole, gdzie ja uprzednio zatrudniono.
Kolejną przesłanką jest istnienie więzów rodzinnych i ekonomicznych cudzoziemca, łączących go z Polską. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie czyni samodzielnych ustaleń, podobnie jak utrzymana przez nią decyzja z 8 grudnia 1999 r. Dopiero decyzja organu I instancji z 16 września 1999 r. szerzej podejmuje wątek studiów podyplomowych w Polsce. Jednakże w toku postępowania administracyjnego nie zobowiązano Skarżącej do przedstawienia stosownych dokumentów zaświadczających o jej studiach, ich zaawansowaniu i perspektywach. Kwestie te powinny /podobnie jak sprawy dotyczące dochodów/ być uzupełnione w postępowaniu dowodowym.
Podstawowym brakiem zaskarżonej decyzji /podobnie zresztą jak i innych decyzji, jakie zapadły w postępowaniu administracyjnym dotyczącym Skarżącej, a utrzymanych in merito zaskarżoną decyzją/ jest jednak nie przeprowadzenie subsumcji ustalonych faktów w odniesieniu do podstawowej przesłanki wymaganej przez art. 19 ust. 1 pkt 1, tj. istnienia trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych. Uderza w szczególności: brak podania przez organ tego, co uważa za standard /punkt odniesienia oceny/ w zakresie "trwałości" "więzów rodzinnych", "więzów ekonomicznych"; brak ustaleń faktycznych odnoszących się do tych kwestii choćby przez przesłuchanie Skarżącej w zakresie jej stosunków osobisto-rodzinnych w Polsce, zebranie informacji o rodzinie pozostawionej w Armenii, związkach ze spadkodawczynią, Marią G. /która wedle twierdzeń Skarżącej pozostawała w kontaktach z jej ojcem/; wreszcie należało przeprowadzić subsumcję kończącą się oceną istnienia /braku/ przesłanki z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Decyzja oparta na art. 19 ust. 1 jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Decyzje uznaniowe są więc znacznie trudniejsze do prawidłowego umotywowania, niż decyzje, gdzie organ administracyjny nie dysponuje uznaniem.
Zaskarżona decyzja wykazuje braki w zakresie zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do poszczególnych przesłanek wskazanych w art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; nie rozważa stanu faktycznego w świetle art. 19 ust. 3; w zakresie interpretacji źle wykłada pojęcie "zapewnienia mieszkania i utrzymania" /art. 19 ust. 1 pkt 2/; nie dokonuje przyporządkowania dokonanych ustaleń faktycznych wymaganiom przesłanki art. 19 ust. 1 pkt 1; w zakresie postępowania występuje naruszenia art. 77 Kpa, przez zaniechanie postępowania dowodowego w kwestiach wyżej w niniejszym uzasadnieniu wskazanych, zarówno przez wezwanie Skarżącej do przedstawienia stosownych dokumentów, jak i przesłuchania jej samej.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.