Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 września 2001 r. Wojewoda M. odmówił Olegowi W., obywatelowi Ukrainy, udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wydania karty czasowego pobytu. Jako materialnoprawna podstawa decyzji powołane zostały art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o cudzoziemcach, a jako główny argument to, że udokumentowane przez niego dochody są niewystarczające ze względu na wysokie koszty utrzymania.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 26 marca 2002 r., z powołaniem się na art. 13 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy jako główną przesłankę odmowy. Prezes Urzędu stwierdził bowiem, że "zarówno pozostawanie cudzoziemca w naszym kraju, pomimo ustania jego zatrudnienia, będącego podstawą udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak i instrumentalne potraktowanie procedury uchodźczej - w celu legalizacji pobytu w naszym kraju (...)" wskazują, że istnieje uzasadnione podejrzenie, iż pobyt Olega W. ma inny cel niż deklarowany oraz podniósł lekceważący stosunek Skarżącego do prawa polskiego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Skarżącego zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa i wniósł o uchylenie tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się do badania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, i w tym zakresie jego ocenie podlega to, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy.
Badając z tego punktu widzenia zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody M., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie spełniają one owych wymogów.
Jako materialnoprawna podstawa decyzji Wojewody M. wskazane zostały art. 22 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./, natomiast w decyzji organu odwoławczego pkt 9 art. 13 ust. 1 nie został powołany.
Art. 22 w ust. 1 wymienia dwie przesłanki kiedy organ obligatoryjnie odmawia cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a mianowicie: jeżeli nie spełnia on wymagań określonych w art. 17 /pkt 1/ lub zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 1 /pkt 2/.
Z kolei, w art. 13 ust. 1 pkt 1 - 9 wymieniono enumeratywnie szereg takich okoliczności, których zaistnienie powoduje odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym m.in. takie jak powołane w decyzji Wojewody M. okoliczności, że "istnieje uzasadnione podejrzenie", że wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "mają inny cel niż deklarowany" /pkt 7/ oraz to, że jego wjazd lub pobyt są niepożądane ze względu na "inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" /pkt 9/.
Art. 13 ust. 1, w tym także pkt 7 i 9, ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, co oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.
W tym kontekście należy więc szczególnie podkreślić, że sądząc z treści uzasadnienia ww. decyzji Wojewody M. ustalony przez organ stan faktyczny w istocie w ogóle nie dotyczy tych okoliczności, które mogłyby uzasadniać powołanie się w decyzji na art. 13 ust. 1 pkt 7 i 9 ww. ustawy o cudzoziemcach, jak również, wbrew art. 107 par. 3 Kpa, całkowicie pominięto w nim wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.
W uzasadnieniu tym bowiem podniesione zostały takie okoliczności jak to, że w związku z zatrudnieniem Skarżącego w MZA, uzyskał on zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony do dnia 16.12.2000 r., a kiedy stracił pracę /21.06.1999 r./, nie tylko nie wyjechał, lecz w celu zalegalizowania pobytu złożył wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy, że 20.01.2001 r. zawarł związek małżeński z obywatelką polską, że czynsz za najem wynosi 800 zł, a z udokumentowanych źródeł wynika, że na utrzymanie małżonkowie mają tylko 760 zł /zarobki żony: Skarżący pracuje tylko dorywczo i bez stosownego zezwolenia/ co, zdaniem organu, jest niewystarczające ze względu na wysokie koszty utrzymania w naszym kraju /przy czym poruszając kwestię dochodów, Wojewoda powołał się na par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców, które obowiązywało tylko do 4 lipca 2001 r./.
W istocie więc uzasadnienie decyzji Wojewody M. powołuje się na okoliczności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o cudzoziemcach i wyjaśnia tylko to /lecz też niedostatecznie/, dlaczego organ nie skorzystał z przewidzianej w tym artykule możliwości udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a nie to, dlaczego w danych okolicznościach mógł i powinien był zastosować którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 pkt 7 i pkt 9. W żaden sposób nie zostało bowiem wykazane ani to, że pobyt Olega W. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma "inny cel niż deklarowany" /pkt 7/, ani zwłaszcza to, że jego pobyt można uznać za niepożądany "ze względu na inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa, albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" /pkt 9/. W decyzji Wojewody M. nie wyjaśniono również tego, zgodnie z jakimi to "obowiązującymi przepisami" Skarżący powinien był "wystąpić o cofnięcie" posiadanego zezwolenia na zamieszkanie /i żaden z tych "obowiązujących przepisów" nie został wskazany/, ani też tego, do której z przesłanek określonych w pkt 7 i pkt 9 art. 13 ust. 1, wskazanych jako podstawa decyzji odmownej, odnosić się ma dokonane przez organ ustalenie, że Oleg W. "nie tylko nie wyjechał z Polski, lecz jak zeznał (...) w celu zalegalizowania pobytu (...) złożył wniosek (...) o nadanie statusu uchodźcy co pozwoliło Wnioskodawcy na dalszą legalizację pobytu w naszym kraju".
Z kolei, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, który w zaskarżonej decyzji z 26 marca 2002 r., z jednej strony, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody M. /a więc uznał jej poprawność/, a z drugiej, sam jako materialnoprawną podstawę swojej decyzji powołał jedynie pkt 7 artykułu 13 ust. 1, z czego można by wnosić, że nie uznał on zasadności powoływania się na przesłanki wymienione w pkt 9 art. 13 ust. 1 jako na podstawę odmowy udzielenia Olegowi W. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - kwestię owej rozbieżności w zakresie podstaw prawnych obu decyzji opartych na takich samych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, pominął milczeniem.
Przede wszystkim jednak Sąd nie podzielił wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny, że "zarówno pozostawanie Cudzoziemca w naszym kraju, pomimo ustania jego zatrudnienia, będącego podstawą udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak i instrumentalne potraktowanie procedury uchodźczej - w celu legalizacji pobytu w naszym kraju uzasadnia stwierdzenie, iż istnieje uzasadnione podejrzenie, iż pobyt Oleg V. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma inny cel niż deklarowany /art. 13 ust. 1 pkt 7/".
Ocena ta bowiem została wyrażona w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego, deklarowanego przez Olega W. - we "Wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wydanie karty stałego pobytu" złożonym w dniu 5 marca 2001 r., a więc już po zawarciu związku małżeńskiego z obywatelką polską (...) - celu pobytu. Otóż, w rubryce "E. Uzasadnienie wniosku" w pkt 1 /na str. 3 ww. Wniosku/ jako motywację zamiaru zamieszkania w Polsce Oleg W. podał: "Jestem Polakiem i chcę pozostać na stałe w kraju", zaś w pkt 6b (...), zawierającym zapytanie o cel przebywania na terytorium RP, podał, że celem tym jest "uzyskanie obywatelstwa polskiego".
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przesłanką, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 7 jest istnienie uzasadnionego podejrzenia, że wjazd lub pobyt cudzoziemca "mają inny cel niż deklarowany", a zatem, zdaniem Sądu, nie jest możliwe uznanie, że wyartykułowana w tym przepisie przesłanka została spełniona, bez uprzedniego ustalenia, jaki był cel "deklarowany". Dopiero po ustaleniu celu "deklarowanego" możliwe jest ustalanie i wykazywanie, że w rzeczywistości cel był "inny". Należy też zwrócić uwagę, że ani z treści przesłanki zawartej w art. 13 ust. 1 pkt 7, ani z innych przepisów ustawy o cudzoziemcach nie wynika, że raz zadeklarowany przez cudzoziemca cel pobytu w Polsce nigdy nie może być zmieniony. Istotą regulacji zawartej, w art. 13 ust. 1 pkt 7 i warunkiem zastosowania tego przepisu jako podstawy decyzji odmownej, jest wykazanie rozbieżności między celem deklarowanym przez cudzoziemca w składanym przezeń wniosku a celem rzeczywistym.
Tymczasem w sprawie niniejszej organy obu instancji w ogóle pominęły wszelkie kwestie tyczące się wskazanego przez Skarżącego we wniosku z 5 marca 2001 r., jasno zadeklarowanego, celu pobytu w Polsce. Wydając decyzje o odmowie udzielenia Olegowi W. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organy obu instancji oparły się wyłącznie na tym, że skarżący trzy lata wcześniej, we wniosku z dnia 13 października 1998 r. (...), jako cel pobytu na terytorium RP wskazał: "praca" /pkt 6b na str. 5 wniosku/. W istocie więc jego wniosek z dnia 5 marca 2001 r. w ogóle nie był przedmiotem rozpatrywania pod kątem przesłanki zawartej, w art. 13 ust. 1 pkt 7, mimo że właśnie ten przepis został wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się na skutek złożenia tego wniosku.
Ponadto należy też zauważyć, że wprawdzie, podobnie jak w decyzji Wojewody M., również w decyzji Prezesa Urzędu, art. 17 ww. ustawy o cudzoziemcach nie został powołany jako podstawa rozstrzygnięcia, tym niemniej w jej uzasadnieniu Prezes Urzędu powołał się na ten artykuł, podkreślając jego fakultatywny charakter. Nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że skarżący - który zawarł związek małżeński z obywatelką polską, a więc przynajmniej formalnie spełniał jedną z wymienionych w tym artykule przykładowo przesłanek - "nie wykazał", że zachodzą okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium RP. Trudno bowiem uznać za dostateczne wyjaśnienie zasadności nieuwzględnienia tej przesłanki stwierdzenie organu, że "zawarcie przez Olega V. w dniu 20.01.2001 r. związku małżeńskiego z obywatelką polską nie zmienia faktu wcześniejszego lekceważenia przez niego polskiego porządku prawnego". Należy przy tym zaznaczyć, że organ jako fakt wcześniejszego "lekceważenia" przez skarżącego "polskiego porządku prawnego" uznaje to, że w dniu 3.11.2000 r. wystąpił on z oczywiście bezzasadnym wnioskiem o nadanie mu statusu uchodźcy w RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny.
Samo występowanie nawet z oczywiście bezzasadnymi wnioskami /jak w tym przypadku/ i wykorzystywanie przez cudzoziemca wszystkich przewidzianych w przepisach prawa polskiego instytucji prawnych w celu "zalegalizowania" pobytu, nie może być, zdaniem Sądu, poczytywane jako wyraz lekceważenia polskiego porządku prawnego.
Brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich tych okoliczności w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego i niedokonanie ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że naruszone zostały art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80 Kpa, jak również art. 107 par. 3 Kpa w zakresie uzasadnienia prawnego, i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 55 ust. 1 ww. ustawy o NSA.