Uzasadnienie
Dyrektor Urzędu Celnego w T. przekazał w dniu 13.04.1993 r. Dyrektorowi Urzędu Celnego w Rz., pod osłoną karnetu TIR nr 9697218, partię jaj kurzych o wartości 2.396 USD, celem wywozu za granicę. Jaja przewożone były w tranzycie z Ukrainy do Niemiec.
Organ celny wyznaczył posiadaczowi karnetu TIR dwudniowy termin na dostarczenie towaru do granicznego urzędu celnego. Wobec niedostarczenia tego towaru w wyznaczonym terminie do wskazanego urzędu - Dyrektor Urzędu Celnego w Rz. zawiadomił w dniu 23.09.1993 r. Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w W., jako stowarzyszenie poręczające karnet TIR, o wszczęciu z urzędu postępowania celnego i wezwał ZMPD do przedstawienia w terminie trzech miesięcy dokumentów potwierdzających fakt wywozu towaru poza polski obszar celny.
Decyzją z dnia 22.02.1994 r. (...) Dyrektor Urzędu Celnego w Rz. z tytułu wprowadzenia na polski obszar celny jaj kurzych wymierzył należności celne oraz obliczył podatek obrotowy i wezwał adresata tej decyzji, tj. ZMPD do uiszczenia tych należności. W odwołaniu od powyższej decyzji ZMPD wnosiło o stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wydanie decyzji w stosunku do przewoźnika.
Postanowieniem z dnia 7.06.1994 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
We wniosku z dnia 20.06.1994 r. ZMPD wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Rz. z dnia 22.02.1994 r. Decyzją z dnia 30.03.1995 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu celnego I instancji, podnosząc, że stowarzyszenie poręczające było strona, postępowania celnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Wywiódł ponadto, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji TIR stowarzyszenie poręczające jest zobowiązane do uiszczenia należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych zwiększonych ewentualnie o odsetki za zwlokę, które mogą się należeć na mocy ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą, się do operacji TIR, na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których kwoty te są należne.
W tych okolicznościach Prezes GUC stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż ZMPD nie jest stroną, w sprawie.
Fakt, że przed wystąpieniem z roszczeniem wobec ZMPD organ celny nie zażądał zapłaty należnych kwot od posiadacza karnetu TIR, według oceny Prezesa GUC, nie może stanowić podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej z uwagi na to, że naruszenie w tym zakresie przepisów Konwencji nie jest rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 8 ust. 7 cyt. Konwencji, zdaniem Prezesa GUC, nie ma charakteru kategorycznego, ustanawia bowiem jedynie powinność, którą, w miarę możliwości należy stosować. Naruszenie powołanego przepisu nie stanowi więc podstawy do uznania, że wymierzając należności celne bezpośrednio wobec ZMPD, Dyrektor Urzędu Celnego w Rz. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, szczególnie w sytuacji gdy zostały spełnione wymogi określone w art. 11 Konwencji TIR, tzn. w terminie 1 roku, licząc od dnia przyjęcia karnetu TIR, władze celne zawiadomiły na piśmie stowarzyszenie o niezwolnieniu karnetu, a żądanie uiszczenia należnych kwot skierowały do ZMPD po upływie 3 miesięcy, licząc od dnia, w którym ZMPD zostało powiadomione o niezwolnieniu karnetu TIR. Na ostateczną decyzję Prezesa GUC ZMPD wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 156 par. 1 w zw. z art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1 Kpa i wyjaśniono, że ZMPD na podstawie postanowień Konwencji TIR występuje w charakterze poręczyciela. Poręczenie to jednak, zgodnie z art. 8 ust. 7 Konwencji TIR, ma charakter akcesoryjny. Oznacza to, że poręczyciel staje się obok dłużnika głównego pomocniczym dłużnikiem zobowiązanym do spłacenia świadczenia głównego.
Zatem przepisy o solidarności stosuje się do poręczyciela tylko wówczas, gdy nie narusza to istoty akcesoryjności poręczenia względem głównego stosunku prawnego jaki powstał między wierzycielem a dłużnikiem. Zrzeszenie bowiem zgodnie z art. 8 ust. 7 Konwencji TIR, ponosi odpowiedzialność jako dłużnik solidarny. Skierowanie decyzji wymierzającej cło bezpośrednio do Zrzeszenia, zdaniem skarżącego, narusza istotę poręczenia a tym samym narusza obowiązujące prawo. Nie można bowiem stosować dowolności co do podmiotu, "na który ma być wydana decyzja". W sprawie niniejszej podmiotem tym powinien być posiadacz karnetu TIR. Skarżące Zrzeszenie zarzuciło ponadto: brak wszczęcia postępowania przeciwko posiadaczowi karnetu TIR oraz brak jego udziału jako strony w postępowaniu; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w stosunku do ZMPD dokonane przez osobę nieuprawnioną, przez co naruszono przepis art. 11 Konwencji TIR w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy Prawo celne; brak dowodu doręczenia stronie decyzji oraz zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego zgodnie z art. 77 par. 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Prezes GUC wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zbieżne z treści zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznanie skargi wymaga rozstrzygnięcia kwestii czy skarżącemu ZMPD, jako stowarzyszeniu poręczającemu, przysługuje w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma niewątpliwie postępowanie celne, przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa.
W uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/ wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej. sprawie podziela, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało oparte w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną, postępowania administracyjnego jest zatem tylko ten podmiot, którego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie.
W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego, w którym musi znajdować się norma przewidująca możliwość wydania decyzji w odniesieniu do określonego podmiotu.
Przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje związek między sferą administracyjnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień i obowiązków ma nastąpić.
W stanie faktycznym sprawy konkretyzacja obowiązków ZMPD, jako stowarzyszenia poręczającego uiszczenie należności celnych, za osobę, od której są one należne, nie może nastąpić w postępowaniu celnym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./. Wydawane na podstawie przepisów tego prawa decyzje bowiem mogą dotyczyć podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą, tj. osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, dokonujących obrotu towarowego z zagranicą, na własny rachunek i we własnym imieniu /art. 2 pkt 6/.
Skarżące ZMPD nie dokonywało obrotu przedmiotowym towarem z zagranicą we własnym imieniu i na własny rachunek, w związku z tym nie mogło być stroną postępowania, a w konsekwencji nie mogła być w stosunku do niego skierowana decyzja o wymiarze należności celnej.
Podstawy do wydania takiej decyzji w postępowaniu celnym w stosunku do ZMPD nie zawierają również przepisy Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencja TIR/, sporządzonej w Genewie w dniu 14 listopada 1975 r. i ratyfikowanej przez Polskę w dniu 12 czerwca 1980 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/.
Konwencja ta przewiduje w art. 7 ust. 1, że stowarzyszenie poręczające zobowiąże się do uiszczenia należnych opłat i podatków przywozowych i wywozowych, które mogą, się należeć na mocy ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowości odnoszące się do operacji TIR oraz że będzie ono zobowiązane do zapłacenia tych kwot na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należne są te kwoty. Zgodnie z art. 8 ust. 7 Konwencji, w razie gdy kwoty wymienione w ust. 1 i 2 staną się wymagalne właściwe władze powinny w miarę możliwości przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego zażądać ich zapłaty od osoby lub osób, od której lub których kwoty bezpośrednio się należą.
Konwencja TIR nie określa trybu w jakim odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego może być ustalona. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. FPS 5/98 wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej. sprawie podziela, że odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego oparta jest o konstrukcję prawną analogiczną do poręczenia z prawa cywilnego /art. 876 Kc/ oraz że konkretyzacja obowiązków stowarzyszenia poręczającego powinna nastąpić w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko stowarzyszeniu, które powinno być przeprowadzone po wydaniu decyzji dotyczącej podmiotu dokonującego przewozu.
W stanie faktycznym sprawy posiadacz karnetu TIR wbrew zobowiązaniu przyjętemu w postanowieniu o przekazaniu nie dostarczył przywiezionego z Ukrainy towaru do Urzędu Celnego w Rz. w celu wywozu za granicę /art. 42 Prawa celnego/.
Oznacza to, że posiadacz karnetu TIR dokonał obrotu towarowego z zagranicą towarem, który podlegał obowiązkowi celnemu, określonemu w art. 4 ust. 1 Prawa celnego i był podmiotem, który miął obowiązek uiszczenia cła. W stosunku do tego właśnie podmiotu powinna być skierowana decyzja o wymiarze cła.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że organ celny nie wydał decyzji w stosunku do posiadacza karnetu TIR. Brak tej decyzji nie pozwalał na konkretyzację obowiązków ZMPD jako stowarzyszenia poręczającego.
Jak to już wyżej wskazano, konkretyzacja tej odpowiedzialności powinna nastąpić w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko stowarzyszeniu poręczającemu, przy czym, zdaniem Sądu, powinno tu znaleźć zastosowanie postępowanie sądowe a nie administracyjne.
Za przyjęciem tego poglądu przemawia treść art. 8 ust. 1 Konwencji TIR, zgodnie z którym odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego z posiadaczem karnetu TIR jest odpowiedzialnością wspólną i solidarną. Połączenie pozycji poręczyciela z instytucją odpowiedzialności wspólnej i solidarnej wskazuje, że chodzi o rozwiązanie przynależne do prawa cywilnego, a nie administracyjnego, na co zwrócono również uwagę w cyt. wcześniej uzasadnieniu uchwały NSA FPS 5/98.
Na cywilnoprawny charakter stosunków między organami celnymi a stowarzyszeniem poręczającym wskazują także wyjaśnienia zamieszczone w oficjalnym "Podręczniku Konwencji TIR", wydanym przez Europejską Komisję Gospodarczą Rady Gospodarczo-Społecznej ONZ /por. glosa Andrzeja Całusa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego FPS 8/97 - OSN 1998 nr 11 poz. 186/.
Przytoczone argumenty wskazują, że ZMPD jako stowarzyszeniu poręczającemu nie przysługiwał w postępowaniu celnym przymiot strony /art. 28 Kpa/. Oznacza to, że zaskarżone decyzje są dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 4 i art. 208 Kpa w zw. z art. 68 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.