Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 października 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych - po ponownym rozpoznaniu, na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, odwołania złożonego przez Wojciecha D. - uchylił decyzję Wojewody w W. z 18 października 1991 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na zawarte w pisemnych motywach wyroku NSA zalecenia, polecił organowi I instancji wyjaśnienie okoliczności dotyczących złożonych przez Felicję D. w 1988 r. oświadczeń przed pracownikiem Urzędu Dzielnicowego W. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego we wskazanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych kierunku, Wojewoda w W. decyzją z dnia 7 kwietnia 1993 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 lutego 1988 r. orzekającej o wymeldowaniu Wojciecha D. z lokalu Nr 2 przy ul. M. 5 w W. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda W. stwierdził, że przesłuchany w toku rozprawy administracyjnej pracownik urzędu H.C. potwierdziła fakt podpisania przez Felicję D. sporządzonej przez nią notatki urzędowej z dnia 27 lutego 1988 r. /k. 34/, jak również druku zawierającego oświadczenie woli Felicji D. z dnia 27 lutego 1988 r. Wyjaśniła również, że Felicja D. złożyła podpis po uprzednim odczytaniu treści zawartej w notatce i na druku. Mając na względzie, że Felicja D., zeznając przed NSA, nie kwestionowała autentyczności swego podpisu, organ ten uznał za wiarygodne zeznania złożone przez pracownika urzędu. W tej sytuacji, skoro Felicja D. złożyła oświadczenie, iż syn W.D. utracił uprawnienia do pobytu w lokalu i faktycznie lokal ten opuścił, wydana dnia 27 lutego 1988 r. decyzja o wymeldowaniu nie narusza prawa. Dodał również, że skoro Wojciech D. nie miał samoistnych uprawnień do lokalu, a jedynie pochodne, to dobrowolne opuszczenie przez niego lokalu - przy tego rodzaju uprawnieniach - oznacza rezygnację z tych uprawnień. Powołał się przy tym na jednolite w tego rodzaju sprawach stanowisko NSA.
Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Wojciech D., domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Decyzją z dnia 3 czerwca 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych - po rozpoznaniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody w W. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, co następuje:
"Artykuł 67 par. 1 Kpa i art. 72 Kpa pozostawiają organowi wybór formy utrwalenia niektórych czynności postępowania. Wobec powyższego, oświadczenia składane przez Felicję D. mogły być sporządzone w formie notatek służbowych (...). Nie narusza to w rażący sposób art. 67 par. 1 Kpa." Stwierdził również, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy za niewiarygodne stwierdzenie Felicji D., iż nie składała i nie podpisywała oświadczeń, których treść została utrwalona w notatkach sporządzonych 27 lutego 1988 r. /k. 34 i 35 akt/. W szczególności, jeśli zważy się, że zeznając przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zaprzeczała tym faktom. Skoro zatem sfałszowanie podpisu nie zostało stwierdzone przez sąd lub inny właściwy organ, należy uznać, że jest to dowód wiarygodny i w tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji o wymeldowaniu.
Na powyższą decyzję skargę do NSA wniósł Wojciech D. Domagając się jej uchylenia, skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ponieważ w związku z kategorycznymi stwierdzeniami matki skarżącego F. D., że nie składała dołączonych do akt oświadczeń, nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy.
Decyzją z dnia 22 grudnia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych - uznając za słuszną skargę - na podstawie art. 200 par. 2 Kpa uchylił swoją decyzję z dnia 3 czerwca 1993 r. oraz decyzję Wojewody w W. z dnia 7 kwietnia 1993 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 27 lutego 1988 r., orzekającej o wymeldowaniu Wojciecha D. z pobytu stałego z lokalu przy ul. M. 5 w W. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że z uwagi na wynik wykonanej przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne ekspertyzy, stwierdzającej, iż złożony na dokumentach zawartych na k. 34 i 35 akt podpis nie został nakreślony przez Felicję D., lecz został sfałszowany metodą naśladownictwa - zaskarżona decyzja nie może się ostać.
"Fałsz dowodu w sposób bezsporny został stwierdzony przez właściwy organ i jest wiążący dla organów ewidencji ludności (...)". Skoro więc w postępowaniu administracyjnym nie został udowodniony fakt stałego opuszczenia miejsca pobytu przez Wojciecha D., brak jest jednej z przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, warunkujących wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej. Mimo informacji, że Wojciech D. wyjechał za granicę w celach turystycznych w marcu 1987 r. z terminem ważności paszportu do marca 1990 r. - wydana została 27 lutego 1988 r. decyzja o wymeldowaniu, która rażąco narusza art. 15 cyt. wyżej ustawy. Ustawa o ewidencji ludności nie nakłada na osoby wyjeżdżające czasowo za granicę, na okres dłuższy niż 2 miesiące, obowiązku wymeldowania się, a jedynie zobowiązuje do zgłoszenia wyjazdu oraz powrotu organowi meldunkowemu /art. 15 ust. 3 cyt. ustawy/. Niedopełnienie tego obowiązku nie może powodować sankcji w postaci wymeldowania.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że skoro wyjaśnienia matki Wojciecha D. stanowiły podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu, powinny zostać przyjęte w formie określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Odręcznych notatek pracownika nie można uznać za dowody w sprawie. Możliwość sporządzania adnotacji z czynności organu - przewidziana w art. 72 Kpa - nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, naruszone zostały również w rażący sposób art. 67 par. 1, art. 68 par. 1 i par. 2 i art. 69 par. 1 Kpa - co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Na powyższą decyzję wniosła skargę do NSA Barbara S. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podniosła ona zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz obrazę przepisów postępowania przez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności, co stanowi naruszenie art. 8-10 Kpa. Zdaniem skarżącej, spełnione zostały obydwie przesłanki z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Wojciech D. wyjechał w 1987 r. do Włoch i do obecnej chwili nie powrócił do kraju, dlatego też fakt opuszczenia przez niego lokalu nie może budzić wątpliwości. Wojciech D. nie miał bezpośrednich uprawnień do lokalu, skoro więc mieszkanie opuścił przed ponad 15 laty - utracił prawo do przebywania w nim. Nie może korzystać w tej sytuacji z ochrony art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, na który powołuje się decyzja. Naruszenie przepisów prawa procesowego jest, zdaniem pełnomocnika skarżącej, o tyle istotne, iż biorąc udział w postępowaniu zakwestionowałby ekspertyzę Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego. Stwierdzenie bowiem nieautentyczności podpisu Felicji D. budzi poważne wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż "organ administracji dokonał wymeldowania na podstawie pierwszej części art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż skarżący utracił uprawnienia do lokalu i bez wymeldowania się opuścił miejsce pobytu stałego (...). Organ administracji podejmując ww. decyzję nie miał wątpliwości co do czasowego charakteru pobytu zainteresowanego za granicą".
W tej sytuacji wynik ekspertyzy, która zakwestionowała autentyczność parafy Felicji D. złożonej w oświadczeniu dot. utraty uprawnień jej syna do lokalu oraz jego wyjazdu za granicę - ma decydujące znaczenie w sprawie i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o wymeldowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem kontroli sądu jest wyłącznie decyzja MSW z dnia 22 grudnia 1993 r. wydana na podstawie art. 200 par. 2 Kpa. Przepis ten zezwala organowi odwoławczemu, pod warunkiem, że "uzna w całości skargę za słuszną", uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję we własnym zakresie, bez potrzeby uruchamiania postępowania sądowego. Oceniając legalność wydanej w tym trybie decyzji, NSA uznał, że wydana została z naruszeniem prawa, w szczególności ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 10 par. 1, art. 15 i art. 16 par. 1 Kpa a także art. 145 par. 1 pkt 2 Kpa.
- Uwzględniając złożoną przez adwokata G.S. - pełnomocnika - Wojciecha D. - skargę na decyzję wydaną w dniu 9 czerwca 1993 r., Minister Spraw Wewnętrznych poprzedził wydanie decyzji w trybie art. 200 par. 2 Kpa przeprowadzeniem postępowania dowodowego, dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy. Zwrócił się bowiem do Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Głównej Policji o przeprowadzenie ekspertyzy grafologicznej autentyczności podpisów złożonych przez Felicję D. na sporządzonych przez pracownika Urzędu Dzielnicowego W. notatkach. Następnie na podstawie tego dowodu uchylił swoją decyzję z dnia 3 marca 1993 r. - odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej wymeldowanie Wojciecha D. - i stwierdził nieważność tej decyzji.
Tego rodzaju postępowanie stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką stanowi obowiązek organu administracyjnego zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 par. 1 Kpa/. Możliwości takiej pozbawiona została Barbara S., której interesy są niewątpliwie sprzeczne z interesami W.D. i która miała już korzystne dla siebie rozstrzygnięcie w postaci decyzji z dnia 9 czerwca 1993 r. Barbara S. nie tylko nie została powiadomiona o postanowieniu przeprowadzenia przez organ tego rodzaju dowodu, ale również nie zapoznano jej z wynikami ekspertyzy grafologicznej, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do tego dowodu. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.
- Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że przeprowadzenie przez organ działający w trybie art. 200 par. 2 Kpa postępowania dowodowego dotyczącego stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/, jak również zasady trwałości decyzji ostatecznych /art. 16 par. 2 Kpa/. Nie ulega wątpliwości, że art. 200 par. 2 Kpa przewiduje szczególny tryb postępowania. Wyjątkowy charakter tego przepisu - będącego odstępstwem od zawartej w art. 110 Kpc zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją - a także brak unormowań przewidujących szczególne uprawnienia dla organu działającego w tym trybie powoduje, że przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przesądzające znaczenie dla ustalenia zakresu procesowych uprawnień organu działającego w trybie art. 200 par. 2 Kpa ma fakt, iż postępowanie administracyjne - jako takie zakończone zostało z chwilą wydania przez organ II instancji decyzji ostatecznej. Jest bowiem poza sporem, że wniesiona przez Wojciecha D. skarga spowodowała już wszczęcie procedury sądowoadministracyjnej. Wynika to z brzmienia art. 200 par. 2 Kpa in fine, który stanowi, że zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 207 par. 2 Kpa, a więc tych samych, które stosuje sąd administracyjny.
Badając zatem w granicach zakreślonych w art. 200 par. 2 Kpa słuszność skargi, organ odwoławczy dokonuje jej oceny na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu instancyjnym - przed wydaniem decyzji ostatecznej.
Tak więc przewidziany w art. 200 par. 2 Kpa szczególny tryb postępowania należy traktować jako swego rodzaju autokontrolę mającą umożliwić organowi odwoławczemu skorygowanie własnych oczywistych błędów, bez potrzeby uruchamiania postępowania sądowego. Jeżeli błąd ten będzie polegał - tak jak to miało miejsce w tej sprawie - na niewyjaśnieniu w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, to uzasadnione będzie uchylenie zaskarżonej decyzji i uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa.
Niedopuszczalne jednak w świetle przytoczonych wyżej zasad jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ działający w trybie art. 200 par. 2 Kpa.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że fakt, iż dowód - na którego podstawie ustalono istotne dla wymeldowania Wojciecha D. okoliczności - okazał się fałszywy, mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa/, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wzruszenie ostatecznej decyzji w tym ostatnim trybie może nastąpić w sytuacji, gdy jedna z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa tkwi w samym rozstrzygnięciu, a nie - jak to ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania - dotyczy postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego - mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - należało na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, zaskarżoną decyzję uchylić.