Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 21 października 1993 r., V SA 1317/93

Sprawa

sprawy ze skargi Igora M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 50 stycznia 1995 r. (...) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - uchyla zaskarżoną decyzję

Teza

Jeżeli organ administracji uznaje za celowe nieuzasadnianie swej decyzji, przedkładane sądowi akta winny zawierać materiał, który wskazywałby, jakimi względami kierował się organ, wydając niekorzystną dla strony decyzję.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Decyzją z 19.11.1992 r. (...) Wojewoda B. odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na po byt stały na terytorium Polski. Wojewoda powołał się na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., w którym wyrażono negatywną opinię w sprawie wniosku skarżącego, odstępując na podstawie art. 107 par. 5 Kpa od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy i twierdził, że jest obywatelem byłego ZSRR, że w Polsce przebywa od 8.12.1991 r., że 7.08.199 r. zawarł związek małżeński z obywatelką polską Ewą S., która mieszka z 9 letnim synem, że ma wyższe wy kształcenie i z zawodu jest inżynierem radiofizyki oraz że chce w Polsce podjąć pracę, aby zapewnić rodzinie godziwy byt.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z 30.01.1993 r. (...) utrzymał decyzję Wojewody B. w mocy. Minister odstąpił od uzasadnienia swej decyzji z względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o je uchylenie i zarzucił, że ze względu na brak uzasadnienia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji pozbawiony był możliwości obrony, ponowił argumenty merytoryczne przy toczone w odwołaniu i dodatkowo wyjaśnił, że żona jego otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych i że chciałby jej pomóc. odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł oddalenie skargi. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych skarżący nie był pozbawiony możności obrony, gdyż mógł złoży zażalenie na brak uzasadnienia postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, negatywna opinia tego Komendanta stanowi okoliczność, której nie można było pominąć, przed wydaniem zaskarżonej decyzji rozważono sytuację rodzin, skarżącego, zaś odmowa zezwolenia na stały pobyt w Polsce nie wyłącza możliwości przebywania przez skarżącego w Polsce na podstawie wizy pobytowej.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym żona skarżącego - Ewa M. oświadczyła, że utrzymuje się z wynajmowania dwóch mieszkań należących do mat oraz z pomocy otrzymywanej od matki, która przebywa Francji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W prawie polskim podstawę decyzji o zezwoleniu cudzoziemcowi na stały pobyt /zamieszkanie/ na terytorium Polski w postaci wydania mu karty stałego pobytu stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30/. Przepis ten nie przewiduje żadnych kryteriów wydawania takich decyzji. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu organów administracji. Jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest wprawdzie ograniczona sprowadza się do zbadania, czy nie naruszono przepisów kompetencyjnych i przepisów proceduralnych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/, a decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania, a także czy zastosowanie przepisu, przewidujące uznanie, nie jest przejawem arbitralności działania organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wszakże w toku rozpoznania skargi badanie takie przeprowadzić.

Kartę stałego pobytu wydaje właściwy wojewoda po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji wyrażonej w formie postanowienia /art. 13 ust. 2 usta o cudzoziemcach/. Na postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii służy zażalenie. Nie oznacza to jednak, że nie wniesienie zażalenia wyłącza możliwość kwestionowania tej opinii w postępowaniu ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję odmawiającą wydania karty stałego pobytu. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii, jako nie wymienione w art. 196 par. 3 Kpa, nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie niniejszej zarówno Komendant Wojewódzki Policji, jak i orzekające w przedmiocie wydania karty stałego pobytu organy administracji, skorzystały z możliwości odstąpienia od uzasadnienia swego stanowisko ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa /art. 107 par. 5 Kpa/, choć nie jest w pełni jasne, czy podstawę negatywnego stanowiska tych organów stanowił wyłącznie wzgląd na interes bezpieczeństwa Państwa, skoro w odpowiedzi na skargę mówi się także o rozważeniu sytuacji rodzinnej skarżącego, nie wskazując zresztą na czym rozważenie to polegało.

Znosząc - na podstawie noweli do Kpa z dnia 24 maja 1990 r. /Dz.U. nr 34 poz. 201/ - istniejące uprzednio ograniczenia kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji wydawanych z powołaniem się na kryterium bezpieczeństwa Państwa, ustawodawca musiał liczyć się z koniecznością zapewnienia sądowi środków umożliwiających dokonanie oceny zgodności z prawem także tego rodzaju decyzji. W odniesieniu do decyzji w przedmiocie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu chodzi przy tym - jak to wyżej wskazano - o ocenę dokonywaną w zakresie, w jakim sąd kontroluje decyzje wydawane w ramach swobodnego uznania.

Materiał do dokonania takiej kontroli musi wynikać bądź z treści decyzji, bądź z akt sprawy. Jak to przyjmował istniejący w dwudziestoleciu międzywojennym Najwyższy Trybunał Administracyjny, jeżeli organ administracji - korzystając z przysługujących mu uprawnień - uznaje za celowe nieuzasadnienie swej decyzji, przedkładane sądowi akta winny zawierać materiał, który wskazywałby, jakimi względami kierował się organ, wydając niekorzystną dla strony decyzję /por. np. wyrok NTA z dnia 6 kwietnia 1934 r. L.rej. 10564/31, OPA nr 727/. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten podziela. W razie bowiem przyjęcia poglądu odmiennego, kontrola sądowa w rzeczywistości by nie istniała, a postępowanie sądowe nie odpowiadałoby wyrażonym m.in. w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zasadom "sprawiedliwego" procesu sądowego. W niniejszej sprawie oznaczałoby to w szczególności, że o udzieleniu karty stałego pobytu rozstrzygałyby arbitralnie organy policji.

Jest oczywiste, że oceniając zasadność wniosku cudzoziemca o wydanie mu karty stałego pobytu organy administracji nie mogą brać pod uwagę wyłącznie interesu cudzoziemca i że kierować się powinny interesem Państwa, w tym zwłaszcza bezpieczeństwem Państwa. Ani w treści zaskarżonej decyzji, ani w aktach niniejszej sprawy nie ma jednak materiału umożliwiającego wykonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ciążących na nim zadań w zakresie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Materiał ten powinien być wprawdzie ujawniony sądowi z zachowaniem bezpieczeństwa Państwa i jedynie w stopniu niezbędnym dla oceny zasadności skargi. Musi on jednak istnieć i dawać sądowi możliwość dokonania takiej oceny.

Uznając w konsekwencji, że organy administracji w sprawie niniejszej naruszyły bądź art. 107 par. 3, bądź art. 200 par. 2 Kpa, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i że uchylenie zaskarżonej decyzji umożliwi Ministrowi Spraw Wewnętrznych wybór właściwej w okolicznościach sprawy drogi przedstawienia materiałów, o których wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.