Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 listopada 1999 r., V SA 145/99

Sprawa

sprawy ze skargi Zdzisława Cz. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 28 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę.

Teza

Opakowania, niezależnie od ich w rzeczywistości zwrotnego charakteru, są objęte zasadą o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, ponieważ zgodnie a art. 25 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy, koszt opakowania zawsze stanowi składnik wartości celnej towaru, niezależnie od jego zwrotnego czy też jednorazowego charakteru.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

1. Skarżący, Zdzisław Cz., sprowadzał do Polski z Czech piwo w butelkach. Decyzją Dyrektora Urzędu Celnego we W., zawartą w zgłoszeniu celnym nr 1341/1603 z 23 maja 1991 r. dokonano odprawy ostatecznej partii piwa sprowadzonego przez Skarżącego. Podstawą prawną określenia wartości celnej był art. 25 ust. 1 i 2 Prawa celnego /w brzmieniu sprzed noweli z 1991 r./, a więc cena transakcyjna, obejmująca wartość piwa wraz z kosztami opakowania, a więc butelek. Dnia 20 grudnia 1994 r. Skarżący wystąpił do Prezesa GUC o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając jej bezpodstawne doliczenie do ceny transakcyjnej piwa także opakowania, które zgodnie z umową z producentem, przedstawioną organom celnym miało charakter zwrotny. Fakt ten jest między stronami bezsporny. W tym samym wniosku strona zgłaszała, że w czasie odprawy odmówiono jej przyjęcia wniosku o dokonania czasowej odprawy butelek. Po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności, Prezes Głównego Urzędu Ceł odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 23 maja 1991 r., decyzją z 29 września 1995 r., (...). Decyzję tę utrzymała zaskarżona w niniejszej sprawie przed NSA decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 28 grudnia 1998 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł wyraził pogląd, że fakt, iż opakowania /butelki/ mają charakter opakowań wielokrotnego użytku, jak również okoliczność, że nie są one objęte fakturą jako pozostające własnością producenta, pozostaje bez znaczenia dla ustalenia wartości celnej towaru, która obejmuje sobą towar wraz z opakowaniem, opakowanie jest bowiem także, jak i jego zawartość, przedmiotem przywozu na teren polskiego obszaru celnego. Fakt, że opakowania wracają do producenta /eksportera/ może spowodować jednakże inne, niż wskazano skutki celne. Wymaga to jednak inicjatywy zainteresowanego importera, wszczęcia przez niego stosownych procedur zapewniających zwrot cła za opakowania wielokrotnego użytku. Przepisy międzynarodowe /Konwencja Brukselska w sprawie opakowań z 1960 r./ przewidują bowiem w tym zakresie odprawę warunkową opakowań, jednakowoż w tej sprawie musi być wszczęte odrębne postępowanie, co wymaga wniosku osoby, dokonującej przywozu. Takiego wniosku Skarżący nie złożył zdaniem Prezesa GUC w sprawie na tle której toczy się spór.

Skarżący zarówno w skardze, jak i już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej powołuje się na odmowę przyjęcia przez funkcjonariuszy dokonujących odprawy wniosku o dokonanie odprawy czasowej. Łączy także do skargi pismo w postaci dokumentu datowanego 16 lipca 1991 r., zatytułowanego "wniosek o zezwolenie na dokonanie odprawy celnej w powrotnym wywozie poza wywozem warunkowym" /dotyczący - jak wynika z jego treści zgłoszenia celnego Nr 1871/1603/91, a więc odnoszący się do innej partii piwa/. Dokument ten nie jest analizowany w motywach decyzji organów administracji celnej w niniejszej sprawie /jako odnoszący się do innej partii piwa/, ani w odpowiedzi na skargę, a wynika z niego, że Skarżącemu miał służyć zwrot cła w powrotnym przywozie, bez potrzeby dokonywania odprawy czasowej, zgodnie z art. 20 prawa celnego. Skarżący podnosi, że organy administracji celnej stosowały wobec niego zmienną praktykę: czasem jako wartość celną przyjmowano wartość piwa samego, uznając, że butelki jako opakowanie zwrotne do tej wartości nie wchodzą, po pewnym czasie natomiast, na skutek pisemnych monitów GUC kierowanych do terenowych organów administracji celnej przypominających o konieczności uwzględniania w ramach wartości celnej wartości opakowania - dawną praktykę zmieniono. Skarżący czuje się wprowadzony w błąd tymi zmianami i zarzuca, że akty interpretacyjne centrali administracji celnej prowadziły do naruszenia prawa.

2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie występuje nieważność decyzji administracyjnej i dlatego skarga, domagająca się stwierdzenia nieważności nie może być uwzględniona.

3. Skarga, której treścią jest stwierdzenie nieważności decyzji, inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne, kontrolne, zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych, odmiennych od "normalnego" trybu sądowo-kontrolnego, gdzie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ostateczna, której zarzuca się niezgodność z prawem, która może polegać na naruszeniu prawa materialnego lub wadliwości postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji także zasadza się na istnieniu naruszeniu prawa, jednakże chodzi tu tylko o takie naruszenia, które wyraźnie wymieniono w art. 156 par. 1 Kpa: naruszenie przepisów o właściwości, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, wydanie decyzji niewykonalnej, wydanie decyzji wywołującej nieważność z mocy prawa. W wypadku niniejszego sporu, jedyną możliwością, która wchodziłaby tu w grę mogłaby być nieważność polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 in fine/. Jak wynika wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (...) rażącego naruszenia prawa Skarżący upatruje w naruszeniu art. 25 ust. 1 Prawa celnego /przed zmiana w sierpniu 1991 r./ przez to, że przepis ten przewiduje wliczenie do wartości celnej towaru cenę zapłacona za towar, wraz z kosztami w niej nie ujętymi, lecz faktycznie poniesionymi przez sprowadzającego, zaś w sprawie wliczono koszty butelek, które, jako opakowanie zwrotne, nie obciążały Skarżącego. Tylko ta okoliczność musi być rozważona w niniejszej sprawie, jako okoliczność mogąca być uznana za przyczynę nieważności decyzji. Poza zakresem niniejszego sporu muszą pozostawać zarzuty dotyczące naruszenia zaufania Skarżącego poprzez wprowadzenie go w błąd zmianą dotychczasowej rutynowej praktyki polegającej na obejmowaniu wartością celną tylko samego piwa; zarzuty dotyczące rzetelności postępowania wyrażające się odmową przyjęcia wniosku o odprawę czasową. Niezależnie bowiem od tego, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest znana naganna praktyka organów administracji polegająca na powstrzymywaniu się od przyjmowania wniosków zgłaszanych przez obywateli i opóźnianie w ten sposób lub utrudnianie wszczęcia postępowania administracyjnego - jeśli nawet tego rodzaju zdarzenia wystąpiły w stosunkach między Skarżącym a organami administracji celnej, to nie mogłyby być one rozpatrzone przez Sąd w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Trybem właściwym do zgłaszania tego rodzaju zarzutów jest "normalne" postępowanie kontrolno-sądowe, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Oczywiście zarzuty naruszeń prowadzących do naruszenia zasady zaufania i rzetelności postępowania musiałyby być uzasadnione odpowiednimi dowodami. Zauważyć należy, że Skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożył 20 grudnia 1994 r., podczas gdy decyzję o której nieważność chodzi, wydano w maju 1991 r. O ile terminy do składania skargi na zgodność z prawem decyzji administracyjnych są krótkie /30 dni od doręczenia decyzji ostatecznej/, o tyle tego ograniczenia nie ma w odniesieniu do skargi, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to właśnie stąd, że zarzuty przeciw decyzji podnoszone w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności są znacznie poważniejsze i inne, niż zarzuty, które mogą być zgłoszone w skardze wnoszonej w trybie normalnej kontroli sądowej. Nie wnosząc skargi w tym ostatnio wskazanym trybie Skarżący pozbawił się możliwości zaangażowania Sądu do sprawdzenia, czy w jego sprawie rzeczywiście nie nastąpiło naruszenie zasad zaufania w postępowaniu administracyjnym, jakie było prowadzone w jego sprawie. Obecnie zaś sąd może tylko zająć się problemami nieważności decyzji w zakresie, wynikającym ze złożonej skargi.
4. Istotnym problemem w obecnym postępowaniu jest więc tylko to, czy fakt, iż opakowania piwa mające charakter zwrotny powinny być, czy też nie powinny uwzględnione przy obliczaniu wartości transakcyjnej towaru. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa celnego każdy towar sprowadzany z zagranicy podlega cłu, z wyjątkami określonymi w przepisach. Opakowania, niezależnie o ich w rzeczywistości zwrotnego charakteru, są objęte tą zasadą ponieważ zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 Prawa celnego koszt opakowania zawsze stanowi składnik wartości celnej towaru, niezależnie od jego zwrotnego czy też jednorazowego charakteru. Art. 25 ust. 4 Prawa celnego w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, pozwalał na wyłączenie z wartości celnej tylko kosztów transportu i ubezpieczenia. Z tej przyczyny nie można się tu dopatrzeć naruszenia prawa /art. 25 ust. 1 Prawa celnego/ przez zaskarżona decyzję w ogólności, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, czego wymaga art. 156 par. 1 pkt 2 in fine Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych też przyczyn należy uznać, iż zaskarżona decyzja nie wykazuje cech wadliwości, których wymaga art. 156 par. 1 Kpa i stwierdzenia której to nieważności domaga się Skarżący.

5. Oczywiście fakt wliczania do wartości celnej towaru w opakowaniach zwrotnych nie pozostaje bez wpływu na uprawnienia osoby przywożącej towar do uzyskania możliwości zwolnienia opakowania zwrotnego z powinności uiszczenia opłat celnych. Wymaga to jednak wdrożenia odpowiedniej procedury, inicjowanej na wniosek zainteresowanego, a mianowicie chodzi tu o procedurę wiążącą się z przywozem na czas oznaczony opakowań wielokrotnego użytku. O takiej właśnie procedurze mówi powoływane przez Skarżącego orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 11 września 1992 r. III AZP 13/92, gdzie wskazuje się na możliwość objęcia butelek odprawą celną czasową według art. 17 ust. 1 pkt 7 i art. 68 Prawa celnego z 1989 r. jednakże wszczęcie tego rodzaju procedury wymaga stosownego wniosku /art. 50 ust. 1 Prawa celnego/, i to złożonego przed wydaniem decyzji o dopuszczeniu towaru do obrotu na terenie Polski /art. 68 Prawa celnego/. Postępowania w tej sprawie nie podejmuje się bowiem z urzędu. Także fakt istnienia umowy z eksporterem, gdzie uznano butelki za opakowanie zwrotne, nie może zastąpić wniosku, stosownej procedury i decyzji organu celnego. Postępowanie, o którym tu mowa ma prowadzić do określenia terminu na jaki towar zostaje dopuszczony do obrotu na polskim obszarze celnym lub do wywozu za granicę. Zgodnie z art. 17 ust. 3 Prawa celnego decyzja w nim wydana powinna obejmować także określenie formy i rodzaju zabezpieczenia majątkowego, które jest obligatoryjne na wypadek czasowej odprawy celnej. Możliwe jest określenie w tej decyzji obowiązku spełnienia określonych warunków. Jednakże w niniejszej sprawie takiego wniosku o odprawę celną czasową - nie złożono. Zarzut Skarżącego, że stało się to na skutek wprowadzenia w błąd przez funkcjonariuszy celnych, czy też na skutek nagannej praktyki odmowy przyjęcia wniosku, nie może być badany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący natomiast zaniedbał we właściwym terminie zaskarżyć decyzje wymiarową, co dałoby Sądowi możliwość przeprowadzenia oceny pod tym kątem widzenia.
6. Co braku uwzględnienia zarzutu sformułowanego w związku z treścią załącznika nr 2 do skargi obejmującego wniosek (...) o zezwolenie na dokonanie odprawy celnej w powrotnym wywozie poza obrotem warunkowym, należy stwierdzić, że wniosek, o którym mowa, dotyczy innej partii towaru, niż objęta zaskarżoną decyzją. Jeżeli zatem na tle wniosku i sposobu jego załatwiania wystąpił spór między Skarżącym i administracją celną, powinno to być podniesione w postępowaniu, dotyczącym tej właśnie partii piwa. W sprawie obecnie rozpatrywanej, taki wniosek nie został złożony i to uniemożliwia zajęcie się tą okolicznością w związku z oceną, czy decyzja wymiarowa której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżący, naruszała rażąco prawo. Podniesienie tego zarzutu przez Skarżącego uprawdopodabnia okoliczność, że stosunki między Skarżącym i lokalną administracją celną nie odpowiadały standardom lojalnej i opartej na zaufaniu współpracy, jednakowoż ta okoliczność pozostaje poza granicami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i nie może ani w obecnym postępowaniu, ani z uwagi na upływ terminów być przedmiotem oceny sądowej.
7. W tej sytuacji, na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ należało skargę oddalić.