Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 lipca 1992 r. nr DPC II/I-450-116/92/6674, w której jako adresata wskazano spółkę "R.", Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził nieważność ostatecznych decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R., zawartych w jednolitych dokumentach administracyjnych SAD nr 060100/000025 z dnia 30 stycznia 1992 r., nr 060100/000032 z dnia 4 lutego 1992 r., nr 060100/000028 z dnia 2 lutego 1992 r., nr 060100/000027 z dnia 1 lutego 1992 r., nr 060100/000080 z dnia 8 marca 1992 r., nr 060100/000087 z dnia 10 marca 1992 r., nr 060100/000089 z dnia 11 marca 1992 r., nr 060100/000091 z dnia 12 marca 1992 r., nr 060100/000095 z dnia 13 marca 1992 r. i nr 060100/000104 z dnia 17 marca 1992 r. Mocą tych decyzji dopuszczono do wywozu za granicę mrożone mięso wołowe z równoczesną likwidacją czasowych odpraw przywozowych tego mięsa: Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł, decyzje Dyrektora Urzędu Celnego rażąco naruszały prawo, gdyż - skoro mięso było sprowadzone na zasadzie odprawy czasowej przez spółkę "A.B." - tylko spółka "A.B." mogła dokonać likwidacji odpraw przez wywiezienie mięsa za granicę; jeśli zaś spółka "A.B." sprzedała mięso spółce "R.", naruszyła warunek odpraw czasowych i odprawy te stały się odprawami ostatecznymi z mocy prawa /art. 18 prawa celnego/.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę wniosła zarówno spółka "R.", jak i spółka "A.B." w likwidacji, wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa GUC. Podstawę skargi spółki "R." stanowił zarzut naruszenia przepisów art. 10 i 67 par. 4 Kpa przez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R., co uniemożliwiło jej przedstawienie własnego stanowiska i dowodów, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, że w wyniku sprzedaży mięsa spółce "R." naruszone zostały warunki art. 18 prawa celnego. W skardze spółki A.B." /w likwidacji/ zawarty był zarzut naruszenia przepisów prawa celnego oraz błędnej oceny stanu faktycznego przez przyjęcie, że naruszono warunki odprawy czasowej.
Prezes Głównego Urzędu Ceł wnosił o oddalenie skargi spółki "R," na tej podstawie, że choć niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie.stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. narusza przepisy procesowe, to jednak nie powinno to uzasadniać uwzględnienia skargi, gdyż z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji jest ona zgodna z prawem. Prezes GUC natomiast wnosił o odrzucenie skargi spółki "A.B.", twierdząc, że spółka ta nie jest stroną tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest trafny pogląd Prezesa Głównego Urzędu Ceł, iż spółka A.B." /w likwidacji/ nie mogła w niniejszej sprawie wnieść skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie była stroną postępowania administracyjnego Jak wynika z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu, które jest przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził nieważność decyzji likwidujących odprawy celne czasowe. Stroną postępowań, w których dokonano tych odpraw, była spółka "A.B.". Likwidacja odpraw powodowała, że spółka "A.B." została zwolniona z obowiązku zapłaty cła przywozowego. Stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji odpraw celnych czasowych oznaczało, że zwolnienie takie zostaje uchylone. Stwierdzenie nieważności decyzji zatem wywarło skutek w sferze praw i obowiązków spółki "A.B.", i to skutek o charakterze bezpośrednim. Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 Kpa, a w konsekwencji - że podmiot ten jest stroną tego postępowania i może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 197 pkt 1 Kpa/.
To, czy postępowanie dotyczy czyjegoś interesu prawnego lub obowiązku /art. 28 Kpa/, zależy od okoliczności o charakterze obiektywnym. Dla uznania więc, że dany podmiot powinien być stroną postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia, czy podmiot ten faktycznie uczestniczy w postępowaniu administracyjnym i czy zostaje wymieniony w treści decyzji administracyjnej. Organy administracji powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu wszystkim podmiotom, które odpowiadają kryteriom określającym strony postępowania /art. 10 par. 1 Kpa/. Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi podstawę wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Z kolei naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 Kpa powoduje uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa/.
Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega również - na co słusznie zwraca uwagę spółka "R." i co przyznaje również Prezes GUC - na niezawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa /wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062-86, ONSA 1987 Nr 1 poz. 35/. O wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji więc należy zawiadomić strony /art. 61 par. 4 Kpa/, zapewnić im czynny udział w postępowaniu oraz umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 par. 1 Kpa/. Jak wynika z akt sprawy, obowiązki nałożone tymi przepisami nie zostały wykonane. Naruszenie także i tych przepisów daje podstawę do wznowienia postępowania, jako że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji /art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa/ również i z tego powodu.
Na marginesie należy zauważyć, że przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają organu administracji do stwierdzenia jedną decyzją nieważności decyzji wydanych w różnych postępowaniach administracyjnych, bez względu na to, czy podstawy stwierdzenia nieważności oraz strony postępowań, w których decyzje takie zostały wydane, są różne, czy te same. Należy wszakże zauważyć, że powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/ i dlatego nie stanowi ono podstawy niniejszego wyroku.
Stwarzając stronom - w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji - możliwość obrony ich praw, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Prezesa GUC przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./. W myśl tego przepisu odprawa czasowa przywozowa staje się odprawą ostateczną jeżeli w określonym terminie podmiot zobowiązany nie wywiózł z powrotem za granicę towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu albo zostały naruszone inne warunki ustalone w odprawie celnej. Wbrew temu, co twierdza skarżący, nie chodzi tu jedynie o warunki, które zostały wyraźnie wpisane do treści decyzji o czasowym przywozie towaru. Podstawowe warunki czasowego przywozu bowiem wynikają wprost z mającego bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 17 prawa celnego oraz z wydanego na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie określenia towarów, które mogą być przedmiotem czasowego przywozu z zagranicy lub czasowego wywozu za granicę /Dz.U. nr 64 poz. 382 ze zm./. Należy przy tym mieć na względzie, że zasadą prawa polskiego jest pobieranie cła od przywozu towarów z zagranicy, przy czym odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w przypadkach określonych w przepisach prawa /art. 4 ust. 1 prawa celnego/. Odstępstwo przewidziane w art. 17 prawa celnego wiąże się nie tylko ze ściśle określonym czasem, na jaki towar, jest przywożony, ale i z określonym przeznaczeniem lub rodzajem przywożonego towaru. Jako przepis szczególny, art. 17 prawa celnego musi być interpretowany ściśle. Oznacza to, że w stosunku do towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu nie można dokonywać żadnych innych czynności, poza tymi, które są przewidziane w art. 17 prawa celnego. Przepis ten nie zezwala na wprowadzenie przywiezionego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym, w szczególności w rezultacie sprzedaży towaru innej osobie. Nie można więc czynić Prezesowi GUC zarzutu, że nie miał podstaw do przyjęcia, iż sprzedaż towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu oznaczała naruszenie warunków ustalonych w odprawie celnej, a w konsekwencji spowodowała, że odprawa czasowa stała się odprawą ostateczną.
Tego rodzaju wykładnia znajduje zresztą potwierdzenie także w wyraźnym sformułowaniu art. 18 prawa celnego o wywożeniu towaru z powrotem za granicę przez "podmiot zobowiązany". "Podmiotem zobowiązanym" do wywozu w rozumieniu prawa celnego jest jedynie podmiot, który przyjął na siebie obowiązek wywiezienia towaru podczas odprawy celnej przywozowej. Ponieważ prawo celne jest prawem o charakterze publicznym, zobowiązanie to ma charakter publicznoprawny.
Nie jest zaś możliwe skuteczne przenoszenie zobowiązań publicznoprawnych na inne osoby w drodze czynności cywilnoprawnych, chyba że wyraźny przepis prawa na to zezwala. Użycie więc w art. 18 prawa celnego pojęcia "podmiotu zobowiązanego" dostarcza dodatkowego argumentu na rzecz tezy, iż sprzedaż towaru wykracza poza zakres czynności, jakie mogą być dokonywane w stosunku do towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu.
Z tych względów i z mocy powołanych wyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.