Uzasadnienie
Hyesin O. obywatel Jugosławii narodowości albańskiej, złożył skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 14 grudnia 1999 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mocą której odmówiono Skarżącemu statusu uchodźcy w Rzeczpospolitej Polskiej.
Zaskarżona decyzja uznaje, iż Skarżący, pochodzący z Kosowa, jest pochodzenia Albańczykiem, a więc pochodzi z grupy etnicznej, która obecnie dominuje w Kosowie i sprawuje tam polityczną władzę. W 1998 r., kiedy to Skarżący przybył do Polski, sytuacja była diametralnie odmienna i ludność albańska uchodziła za prześladowaną w Kosowie i ta okoliczność była przyczyną interwencji zbrojnej, zaś uchodźcy /w potocznym, nie "statusowym" znaczeniu tego słowa/ rekrutowali się spośród przede wszystkim Albańczyków, co dawało podstawy do wniosku, że była realna obawa o ich zinstytucjonalizowane prześladowania ze strony Serbów. W tej chwili ugrupowanie Ibrahima Rugovy /Skarżący należy to jego partii/ jest w Kosowie legalną partią, pretendująca do władzy. Skarżący przyjechał do Polski nielegalnie w 1998 r. /w styczniu lub marcu, nie jest wyjaśnione/, przez Czechy i usiłował /także nielegalnie/ przedostać się do Niemiec. Wówczas otrzymał decyzje o wydaleniu z terenu Rzeczpospolitej i został zatrzymany w ośrodku strzeżonym na okres niezbędny do wydalenia. Wówczas wystąpił w dniu 7 marca 1998 r. o nadanie mu statusu uchodźcy; wywiad aplikacyjny przeprowadzono w dniu 24 kwietnia tegoż roku. W sierpniu Skarżący otrzymał negatywną decyzję Ministra, zaś w grudniu 1999 r. - decyzję Rady do Spraw Uchodźców, będącą przedmiotem zaskarżenia.
Decyzja Rady eksponuje okoliczność ustania zagrożenia /art. 1 lit. B ust. 5 Konwencji Genewskiej z 1951 r. Zaskarżona decyzja pisząc w motywach o "gruntownej zmianie" zmianie stosunków w Kosowie po wejściu na to terytorium sił KFOR, powrocie Albańczyków oraz legalnym działaniu Ibrahima Rugovy uznaje, iż "już te względy powodują, iż w sprawie brak jest podstaw do nadania statusu uchodźcy". Jako argument dodatkowy w uzasadnieniu decyzji podniesiono fakt nielegalnego przybycia Skarżącego do Polski i usiłowania dalszej nielegalnej ucieczki do Niemiec. Za przypisaniem Skarżącemu ekonomicznych motywów wyjazdu z Kosowa wedle motywów zaskarżonej decyzji ma przemawiać "chęć szukania możliwości zarobkowania na Zachodzie" powodująca, iż "opuścił swoje ugrupowanie w chwili, gdy toczyło ono zasadniczą walkę polityczną"
Skarżący polemizuje ze stanowiskiem decyzji przyjmującym, ze nie spełnia on przesłanek Konwencji Genewskiej z 28 lipca 1951 r. wraz z protokołem nowojorskim z 31 stycznia 1967 r. dotyczącej statusu uchodźców /Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515/, w odniesieniu do zmiany sytuacji w Kosowie i z tego tytułu braku niebezpieczeństwa grożącemu Skarżącemu. Skarżący podkreśla złożoność sytuacji na terenie Kosowa, brak panowania sił KFOR nad sytuacją. Dom rodzinny Skarżącego został zbombardowany, a jego rodzina - zaginęła. Członkowie dalszej rodziny mieszkają za granica i nie zamierzają powracać do Kosowa. Mimo obecności sił KFOR życie w Kosowie nie jest bezpieczne. Skarżący eksponuje fakt swej przynależności do partii Liga Demokratyczna Kosowa /leader Ibrahim Rugova/, co nadal naraża go na niebezpieczeństwo zemsty i odwetu ze strony ugrupowań serbskich. Podkreśla, że czym innym jest ocena sytuacji globalnej i militarnej, która istotnie uległa zmianie, a czym innym sytuacja poszczególnych Albańczyków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Skarżący pochodzi z jedynego obecnie regionu Europy, w którym niedawno toczył się konflikt zbrojny /jak twierdzi - pod wpływem tego konfliktu i związanych z nim prześladowań, musiał uciekać z kraju/, w Kosowie stacjonują siły KFOR, których zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa tamtejszej ludności, z uwagi brak normalnego funkcjonowania władz cywilnych i zagrożenia wybuchem konfliktów o różnym podłożu, w tym etnicznych. To powoduje w sprawach, gdzie o status uchodźcy ubiega się mieszkaniec tego regionu, konieczność szczególnie starannego zebrania materiału faktycznego i jego oceny z punktu widzenia przesłanek Konwencji Genewskiej z 28 lipca 1951 r. wraz z protokołem nowojorskim z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźców /Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515/.
Wedle tego aktu uchodźcą jest osoba, która /1/ żywi obawę, która musi być /2/ uzasadniona, iż /3/ może doznać prześladowań /4/ z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej, przekonań politycznych. Ubiegający się /5/ nie może lub nie chce korzystać z ochrony swego państwa. Istnienie wszystkich tych przesłanek musi być ustalone, przy czym najpierw należy zebrać niezbędne fakty, a następnie je ocenić z punktu widzenia możliwości wypełnienia nimi wymaganych przez Konwencję przesłanek.
Podstawową przesłanką decydującą o możliwości uzyskania tego statusu jest "uzasadniona obawa przez prześladowaniem" po stronie aplikującego. Obawa jest odczuciem subiektywnym, bezpośrednio nie poznawalnym i nie możliwym do zweryfikowania. Dlatego w sytuacji, gdy Skarżący twierdzi, iż taką obawę odczuwa, punkt ciężkości oceny musi przesunąć się na okoliczności zobiektywizowane: czy Skarżący ma zobiektywizowane podstawy do odczuwania zagrożenia. Jest to szczególne trudne w sytuacji, gdy sam fakt ubiegania się o status uchodźcy często może kamuflować inne motywy migracji, zwłaszcza przyczyny ekonomiczne. Gdy więc ubiegający się o status uchodźcy twierdzi, iż "żywi obawę" przed prześladowaniami, na nim spoczywa ciężar wykazania istnienia tych obaw, mogąc tego dowodzić w sposób pośredni: faktem już doznanych prześladowań w przeszłości, którym kres położył wyjazd z kraju pochodzenia; istnienie prześladowań wobec osób charakteryzujących się tymi cechami, które wymienia Konwencja Genewska jako przyczyny prześladowań uzasadniające ubieganie się o status uchodźcy. Dowód ten będzie nieudany, jeśli sam kandydat werbalnie czy kontaktach z polskimi władzami wskaże inne niż obawa przed prześladowaniami motywy opuszczenia kraju /chęć połączenia się z krewnymi zagranicą, polepszenia warunków życia, możliwość uzyskania pracy czy mieszkania, których nie ma w kraju pochodzenia itp./. Jednakowoż nie może z kolei decydować braku obaw przed prześladowaniami łączne wystąpienie także innych niż obawa, przyczyn migracji.
Obawa wedle Konwencji musi być "uzasadniona", co oznacza obiektywizację oceny. Oceniając sytuację z tego punktu widzenia należy sobie zadać pytanie, czy przeciętny człowiek, o cechach ubiegającego się o status uchodźcy /a więc w konkretnej sprawie: Albańczyk, muzułmanin, mieszkaniec Prizrena, członek ugrupowania Ibrahima Rugovy, postawiony w sytuacji, w jakiej znajduje się aplikant odczuwałaby obawę, o której mowa w Konwencji. Jak widać to ogniwo oceny w postępowaniu statusowym wymaga zebrania faktów dotyczących cech osobowych Skarżącego, czy charakteryzuje się on "cechami wrażliwymi" które Konwencja uznaje za kryteria prześladowań uzasadniających przyznanie statusu. Ponadto jednak należy dokonać zobiektywizowanej oceny, czy zachowanie aplikanta mieściło się w granicach "uzasadnionej reakcji". Powstaje tu problem momentu na który dokonuje się tej oceny: data opuszczenia kraju, złożenia wniosku aplikacyjnego, jego oceny /przez kogo/.
Założeniem Konwencji Genewskiej jest bliskie następstwo czasowe między opuszczeniem własnego kraju a oceną sytuacji dokonywaną z punktu widzenia możliwości uzyskania statusu uchodźcy /chyba, że chodzi - czego nie dotyczy rozpatrywana sytuacja/ uchodźców sur place. Natomiast na tle niniejszej sprawy jest inaczej: Skarżący opuścił swój kraj w lutym 1998 r., a więc w czasie trwania działań wojennych w Kosowie; decyzja pierwszoinstancyjna zapadła w jego sprawie w sierpniu 1999 roku, a zaskarżona decyzja - w grudniu 1999 r. Ocena sądu, z założenia mającego sprawdzić zgodność decyzji z prawem, odbywa się natomiast w sierpniu 2000 r., z tym, że sąd ocenia prawidłowość dokonanej oceny przez organy administracji odnosząc ją do momentu, w którym została dokonana, a nie do momentu orzekania, nawet, jeśli między wydaniem kontrolowanej przez sąd decyzji a momentem orzekania zaszły zmiany w sytuacji faktycznej kraju pochodzenia kandydata na uchodźcę.
Stan obawy, o którym mówi Konwencja Genewska w art. 1 A /2/ odnosi się do powodów przebywania aplikującego poza granicami własnego państwa /wyjazd/ i powodów odmowy powrotu. Jeżeli postępowanie aplikacyjne jest rozciągnięte w czasie /tak jak w niniejszym wypadku/, a zmienia się sytuacja w kraju ojczystym aplikanta, co powoduje także zmianę oceny istniejących tam warunków. Może być więc tak, że i sama obawa przed prześladowaniami i realność tej obawy były uzasadnione w momencie opuszczania kraju przez kandydata na uchodźcę, natomiast zmiana zaszła w czasie trwającego postępowania. Przy czym zmienność ta nie zawsze jest znana aplikantowi, który ocenia swoją sytuacje wedle ostatnich wrażeń których sam doznał. Rozwlekłość w czasie postępowania statusowego jest więc czynnikiem powodującym trudności dowodowe i utrudniającym zadanie organom orzekającym, które muszą wyraźnie relatywizować swoje oceny do momentu, do którego je odnoszą i wskazywać, jakiego momentu dotyczy dokonana przez nich ocena.
W sprawie jest niesporne, iż Skarżący jest Albańczykiem, mieszkańcem Kosowa, muzułmaninem oraz że od kilku lat był wówczas członkiem Ligi Demokratycznej Kosowa i że wyjechał z Prizrena w lutym 1998 r. Był to moment, gdy toczyły się jeszcze walki zbrojne, i gdy media donosiły o prześladowaniach w Kosowie osób z powodu przynależności etnicznej /Albańczycy, Cyganie/, religijnej /muzułmanie/ i politycznej /Liga Demokratyczna Kosowa była pozbawiona lidera, co do którego losów było wiele niejasności/. W tej sytuacji przeciętny człowiek o takich cechach miałby powody do obaw; nie jest natomiast trafne /co uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/ formułowanie wobec kogokolwiek nakazu postaw heroicznych /trwanie przy współtowarzyszach w momencie, gdy toczyli zasadnicza walkę polityczną/. Oznacza to bowiem, że wobec osób czynnych politycznie podwyższa się standard oceny: nie wystarczy, aby odczuwały obawę prześladowaniami, lecz wymaga, aby obawom nie ulegały, w imię racji ideowych.
Co więcej, dokonując oceny organy pierwszej i drugiej instancji przyjęły założenie, iż po stronie Skarżącego występują przesłanki ekonomiczne migracji. Założenie to mogłoby być trafne, gdyby było podbudowane odpowiednio zebranym materiałem dowodowym. tymczasem wywiad aplikacyjny jest dość lakoniczny i nie przynosi odpowiedzi na zasadnicze pytania: gdzie, kiedy, jak długo Skarżący przebywał na emigracji zarobkowej w okresie przed wybuchem wojny w Kosowie? /odpowiedź w tym zakresie pomogłaby w weryfikacji tezy o ekonomicznym charakterze wyjazdu w 1998 r., a także wskazywałaby na realność zagrożenia w miejscu zamieszkania: czy Skarżący był znany jako działacz polityczny lub albański patriota, jakie były jego stosunki z sąsiadami, czy mieszkał w otoczeniu etnicznych współziomków itd./; jak doszło do wyjazdu z Kosowa; kto z rodziny został w Kosowie, kto mieszka za granica i gdzie, od kogo wie o zniszczeniu domu. Pytania te nie były postawione we czasie wywiadu aplikacyjnego, w którym brak szczegółów odnoszących się do indywidualnej sytuacji Skarżącego. To jest zaś konieczne, aby móc ustalić podstawową przesłankę Konwencji "istnienie uzasadnionych obaw przed prześladowaniami".
Ponieważ w okresie od złożenia wniosku aplikacyjnego do wydania decyzji w pierwszej instancji upłynęło prawie półtora roku, a w tym czasie polityczna sytuacja w Kosowie zasadniczo się zmieniła, organy administracji dokonując oceny wniosku Skarżącego odnoszą ją - trafnie - do momentu dokonywania oceny. Jednakże ponieważ istnieje przerwa w czasie od momentu zebrania materiału faktycznego w drodze wywiadu aplikacyjnego /oprócz wywiadu na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie przeprowadzano żadnych innych przesłuchań Skarżącego/ a wiedza organów dokonujących oceny jest bogatsza o znajomość faktów zaistniałych później - istnieje obiektywna różnica perspektywy między obu przesłankami /subiektywna wizja Skarżącego- ocena sytuacji przez organy administracji/. Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby organy administracji uświadamiały sobie te okoliczność i nie wyciągały na tej podstawie wniosków o niewiarygodności Skarżącego, jego obaw i motywów. Szczególnie rażące jest poczytywanie na niekorzyść Skarżącego braku paszportu i nielegalności przyjazdu do Polski. Jest zrozumiała ostrożność organów administracji, które mają do czynienia ze świadomym zatajaniem posiadania dokumentów przez ubiegających się o legalizację pobytu w Polsce. Jednakże schematyzm wyciąganych tu wniosków nie powinien znajdować obicia w motywach decyzji administracyjnych wobec mieszkańców Kosowa pochodzenia albańskiego, wobec których władze ich kraju w intencjonalny sposób /co stanowi notoria na podstawie doniesień mediów z 1998 r./ stosowały politykę pozbawiania dokumentów. Dlatego Skarżący ma rację w swej skardze, gdy pisze, że "podpisane konwencje i pakty pokojowe dotyczą regulacji całego problemu, dotyczą regulacji wojsk serbskich w Kosowie, a nic nie mówią o prawach pojedynczych Albańczyków". Nie wystarczy zatem ogólne powołanie się przez organy administracji na fakt zmian w Kosowie czy obecność w nim sił KFOR, lecz znów: trzeba ustalić i ocenić, czy obecny powrót do miejsca zamieszkania rzeczywiście nie wiąże się z ryzykiem prześladowań /Skarżący podaje: "moja przynależność do Ligi Demokratycznej Kosowa w tak małym środowisku na pewno nie została zapomniana (...)"/. Aby uznać te obawy za nie realne nie wystarczy operować argumentem o obecności sił KFOR w Kosowie /zwłaszcza, że nie całkiem panują one nad sytuacją/, czy legalności działania Rugovy, lecz wiedzieć na czym polegała działalność Skarżącego w ramach Ligi /np. gdyby okazało się, że w okresie swej przynależności większość czasu spędziła na emigracji zarobkowej poza Kosowem, wówczas argumenty skargi byłyby do odparcia; gdyby było wiadomo, w jakim etnicznie otoczeniu Skarżący mieszkał można byłoby argumentować, że powrót do kraju nie niesie za sobą niebezpieczeństwa prześladowań/.
Przyczyny, które decydują o konieczności uchylenia decyzji obu instancji dotyczą więc schematycznego, niezindywidualizowanego postępowania administracyjnego, co narusza art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa, a także wypływa na brak czytelnej subsumcji w zakresie posłużenia się przepisami Konwencji Genewskiej. Należy pamiętać, że główna przesłanką jej stosowania jest istnienie stanu uzasadnionych obaw aplikanta przed prześladowaniami, a nie sytuacja generalna w kraju pochodzenia. Tak też sprawę ujmuje Podręcznik wydany przez Biuro Wysokiego Komisarza do Spraw Uchodźców ONZ /"zasady i Tryb Ustalania Statusu Uchodźcy, Genewa, styczeń 1992, str. 15 i n. wydania polskiego/. Znaczny upływ czasu między wywiadem aplikacyjnym /w sprawie Skarżącego nie dającym odpowiedzi na zasadnicze pytania dotyczące jego sytuacji i umożliwiający weryfikację obaw/ a decyzjami administracyjnymi w sprawie, nie może powodować uznania Skarżącego tylko dlatego za niewiarygodnego, że jego dawniej złożone zeznania i oceny okazują się w świetle późniejszego rozwoju wydarzeń niepełne czy nietrafne. Jeżeli organ administracji dokonuje oceny realności obaw przed prześladowaniami w kilkanaście miesięcy później, niż wyrażenie i sprecyzowanie tych obaw przez Skarżącego, oceniającego sytuację w momencie przesłuchania, wówczas nie należy wyciągać z tego wniosków w zakresie wiarygodności Skarżącego, lecz ustalić, czy w momencie orzekania i przy zmienionym stanie w kraju pochodzenia żywi on obawy przed powrotem i czy obawy te są uzasadnione z uwagi na jego cechy osobiste, miejsce zamieszkania, okoliczności wyjazdu i inne indywidualne okoliczności.
Poglądy wyrażone na tle niniejszej sprawy i zalecenia dotyczące sposobu ustalania przesłanek statusu uchodźcy, pozostają w ścisłym związku z okolicznością, iż szczególnie trudne jest decydowanie o statusie uchodźcy w wypadku, gdy jednocześnie, jak ma to miejsce w wypadku Kosowa, wykorzystywano prześladowania z przyczyn uznanych za relewantne przez Konwencję Genewską w sprawie uchodźców jako podłoża konfliktu zbrojnego, a migracja ludności, jaka tu miała miejsce miała swe źródło tak we wspomnianych prześladowaniach, jak i w /nie uzasadniającym stosowania wspomnianej Konwencji/ samym konflikcie zbrojnym i jego skutkach.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.