Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 grudnia 1993 r. Jerzy J. zwrócił się do Wojewody w W. o stwierdzenie posiadania przezeń obywatelstwa polskiego, gdyż spełnia warunki niezbędne do uznania, że jest repatriantem, określone w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu wniosku podał, że jest Polakiem i urodził się w 1938 r. w K. w woj. stanisławowskim. Na podstawie dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR nadano mu obywatelstwo ukraińskie. Cała jego rodzina zamieszkuje w Polsce i ma polskie obywatelstwo. Wymieniony powrócił wraz z żoną do Polski w 1992 r. z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał dnia 18 września 1992 r. kartę stałego pobytu. Wymieniony podał także, iż jest profesorem reumatologii i ortopedii, doktorem habilitowanym medycyny i ma na swym koncie liczne publikacje naukowe i wynalazki. Do akt sprawy załączył życiorys, kserokopie paszportu, karty stałego pobytu, aktów stanu cywilnego jego rodziców oraz zaświadczenie Konsulatu Generalnego Ukrainy w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 grudnia 1993 r. stwierdzające, że "posiadał obywatelstwo Ukrainy, lecz zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 1991 r. w sprawie obywatelstwa Ukrainy nie jest obywatelem Ukrainy".
Wojewoda w W. decyzją z dnia 20 stycznia 1994 r. orzekł o odmowie stwierdzenia w trybie art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ posiadania obywatelstwa polskiego przez Jerzego J. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 12 ustawy o obywatelstwie w zw. z art. 5 Konwencji między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa /Dz.U. 1966 nr 4 poz. 19/. W uzasadnieniu decyzji podano, że Jerzy J., będąc obywatelem Ukrainy narodowości polskiej, przybył do Polski w 1992 r. z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał kartę stałego pobytu. Wymieniony na podstawie dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR nabył w 1939 r. obywatelstwo radzieckie i utracił wówczas obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Jerzy J. przybył do Polski jako cudzoziemiec, a nie repatriant. Karta stałego pobytu potwierdza legalność pobytu w naszym państwie, ale wpisano w niej, że wymieniony ma obywatelstwo Ukrainy. Oznacza to, że Jerzy J. nie spełnia w całości przesłanek z art. 12 ust. 2 ustawy dotyczących uznania go za repatrianta. Podkreślono, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o uznanie za repatrianta w oderwaniu od postanowień Konwencji między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r., a zwłaszcza jej art. 5, stanowiącego, że żadna z umawiających się stron nie będzie przyjmować wniosków w sprawie nabycia jej obywatelstwa przez osoby posiadające obywatelstwo drugiej umawiającej się strony bez uprzedniego przedłożenia przez zainteresowaną osobę dokumentu wydanego przez właściwy organ tej umawiającej się strony, której obywatelstwo posiada ta osoba, stwierdzającego brak przeszkód do zmiany obywatelstwa. Podkreślono, że Jerzy J. przebywając w naszym kraju ma status cudzoziemca i może ubiegać się jedynie o nadanie obywatelstwa polskiego w trybie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., powołując polską narodowość i pochodzenie jako jeden z argumentów w tej sprawie. Warunkiem złożenia takiego wniosku jest przedłożenie zezwolenia władz Ukrainy na zmianę obywatelstwa.
Od powyższej decyzji Jerzy J. odwołał się, wywodząc, że spełnił wymagania do nabycia obywatelstwa polskiego w trybie art. 12 ustawy, gdyż przybył do Polski z zamiarem stałego pobytu i uzyskał na to zezwolenie Wojewody w W. w postaci karty stałego pobytu. Podkreślił, że gdyby nie narzucono mu obywatelstwa radzieckiego, a potem ukraińskiego, byłby obywatelem polskim. Podkreślił, że ma zgodę władz ukraińskich na zmianę obywatelstwa.
Decyzją z dnia 20 kwietnia 1994 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach, po przedstawieniu przebiegu sprawy, podano, iż - w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim - repatriantem jest cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego. Podkreślono, iż z konstrukcji tego przepisu wynika, że wszystkie te cztery elementy muszą istnieć łącznie. Brak któregokolwiek z nich w chwili wjazdu do kraju lub spełnienie w terminie późniejszym wyłącza nabycie obywatelstwa polskiego z tytułu repatriacji. Wskazano, że w świetle tych wyjaśnień niedopuszczalne jest stosowanie wobec Jerzego J. art. 12 omawianej ustawy, gdyż wymieniony po przybyciu do Polski na zaproszenie rodziny i na podstawie paszportu radzieckiego uzyskał w dniu 17 listopada 1992 r. pierwszą kartę stałego pobytu. Za zasadny uznano zarzut odwołania, że żądanie przedstawienia dokumentu, iż odwołujący się jest repatriantem, nie znajduje uzasadnienia, gdyż celem postanowienia administracyjnego jest stwierdzenie, czy zainteresowany spełnia warunki określone w art. 12 ust. 2 ustawy. Podkreślono, że wprawdzie przyznanie obywatelstwa radzieckiego mieszkańcom zachodniej Ukrainy, przyłączonej do ZSRR, nastąpiło na postawie dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR z 1939 r., jednak dekret ten nie mógł stanowić postawy do utraty obywatelstwa na postawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Aktami prawnymi, które ostatecznie uregulowały utratę obywatelstwa przez te osoby, były: ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 4 poz. 25/ i Konwencja PRL - ZSRR w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie, podpisana w Warszawie w dniu 21 stycznia 1958 r. /Dz.U. nr 32 poz. 143/.
Na powyższą decyzję Jerzy J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wnosząc o jej uchylenie wywiódł, że spełnił wszystkie przesłanki do uznania za repatrianta w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy.
Przyjeżdżając do Polski w 1992 r., był cudzoziemcem narodowości i pochodzenia polskiego. Przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, czemu dał wyraz likwidując w S. sprawy związane z mieszkaniem, zatrudnieniem i wszystkie inne sprawy majątkowe. Wyraził przekonanie, że treść art. 12 ust. 2 ustawy nie uzasadnia poglądu, że repatriantem jest osoba, która uzyskała zezwolenie na stałe osiedlenie się w Polsce, będąc jeszcze za granicą.
Użyty w omawianym przepisie zwrot "uzyskując" oznacza, że takie zezwolenie może nastąpić w terminie późniejszym.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że - zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - obywatelstwo polskie z mocy prawa nabywają osoby przybywające do Polski jako repatrianci, a więc przepis ten dotyczy osób, które w momencie przybycia do Polski spełniają już wszystkie cztery warunki określone w art. 12 ust. 2 ustawy.
Skarżący po przybyciu do Polski na postawie paszportu radzieckiego uzyskał kartę stałego pobytu. Od pojęcia karty stałego pobytu /zamieszkania/ jako stanu faktycznego odróżnić należy pojęcie prawne "zezwolenie na osiedlenie się na stałe" w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Podkreślono, że ustawa o obywatelstwie polskim nie określa organu administracji właściwego do wydania zezwolenia na osiedlenie się na stałe w Polsce i orzekania o statusie repatrianta. Organ, który wydałby w trybie art. 12 zezwolenie na osiedlenie się na stałe w Polsce, musiałby się liczyć z przyjęciem na siebie obowiązku zapewnienia repatriantowi określonych środków socjalnych. Natomiast zobowiązanie takie nie występuje w odniesieniu do cudzoziemców, także narodowości polskiej przybywających do Polski z zamiarem stałego pobytu na podstawie karty stałego pobytu wydanej przed lub po przybyciu do Polski w trybie odrębnych przepisów ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawy nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców unormowane zostały w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm./.
Przewiduje ona w art. 8-12 różne sposoby nabycia obywatelstwa polskiego, w tym także sposób szczególny zastrzeżony wyłącznie dla cudzoziemców narodowości lub pochodzenia polskiego, którzy - w myśl art. 12 ust. 1 ustawy - przybywając do Polski jako repatrianci, nabywają obywatelstwo polskie z mocy prawa.
Stosownie do ust. 2 tego przepisu, repatriantem jest cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego.
Powyższy przepis zatem ustala, że wypełnienie określonych w nim wymagań powoduje samo przez się nabycie przez cudzoziemca polskiego obywatelstwa.
Czy zatem, skoro nabycie obywatelstwa w trybie art. 12 ustawy następuje z mocy samego prawa, potrzebne jest jeszcze rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzgląd na konstytucyjną zasadę państwa prawnego wymaga usunięcia w sposób autorytatywny stanu niepewności co do nabycia obywatelstwa, przez wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nawiązanie stosunku obywatel - państwo. Jeśli chodzi o organ właściwy w tych sprawach, to wprawdzie nie został on wskazany w ustawie w sposób bardzo wyraźny, jednak w rozdziale 4, normującym całościowo właściwość organów w sprawach ustawą uregulowanych, zawarte jest w art. 17 ust. 4 upoważnienie dla organu /obecnie wojewody/ do stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Brak jest prawnych przeszkód do uznania, że uprawnienia wojewody obejmują także stwierdzanie posiadania obywatelstwa, nabytego w trybie art. 12 ustawy.
Uznać należy, że poprzedzające taką decyzję zezwolenie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, wydaje także ten organ, przy czym zgodzić się należy z organem orzekającym, iż przedmiotowe zezwolenie nie jest tożsame z kartą stałego pobytu wydawaną w trybie odrębnych przepisów ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 15 poz. 77 ze zm./.
Nie podzielając zatem stanowiska organu orzekającego, jakoby nie była uregulowana sprawa organu właściwego do orzekania na podstawie art. 12 ustawy, zupełnie na marginesie zauważyć należy, że ewentualny brak unormowań w powyższym zakresie prowadziłby do praktycznej niemożności realizacji uprawnień repatrianckich na gruncie obowiązującego prawa, czyniąc art. 12 ustawy niewykonalnym. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej kierunek wykładni w odniesieniu do prawnoprocesowej problematyki nabycia obywatelstwa w drodze repatriacji zauważyć można także w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1994 r. II UZP 12/93 /OSNCP 1994 nr 7-8 poz. 141/ oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 1994 r. V SA 2785/93 /ONSA 1995 Nr 2 poz. 69/.
Jeśli natomiast chodzi o kwestię materialnoprawnych warunków uzyskania statusu repatrianta i nabycia tą drogą obywatelstwa polskiego z mocy prawa, to z cytowanego wyżej art. 12 ust. 2 ustawy wynika, że niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków:
1/ posiadanie narodowości lub pochodzenia polskiego, 2/ przybycie do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, 3/ uzyskanie na osiedlenie się na stałe zezwolenia właściwego organu.
Powstaje jednak wątpliwość, czy wszystkie te warunki powinny być spełnione, jak przyjął to organ orzekający, przed przybyciem do Polski.
Zgodzić się należy z argumentacją zaskarżonej decyzji, że ustawa wymaga, by osoba pragnąca uzyskać status repatrianta powzięła zamiar osiedlenia się na stałe przed przybyciem do Polski.
Wskazuje na to zestawienie sformułowań art. 12 ust. 1 i 2, z których wynika, iż chodzi o osoby "przybywające do Polski jako repatrianci", "przybyłe z zamiarem osiedlenia się na stałe". Mimo że "zamiar" jest przesłanką subiektywną, leżącą po stronie zainteresowanego, to jednak jego istnienie albo brak powinny być wyjaśnione w postępowaniu dowodowym.
Skarżący, powołując się na ów zamiar, podał na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przed wyjazdem do Polski zlikwidował wszystkie swoje sprawy na Ukrainie, a mieszkanie pozostawił synowi. Wskazał także, że pragnął podjąć starania w polskiej placówce konsularnej w Kijowie, lecz uzyskał wyjaśnienie od urzędnika w Konsulacie, że przybycie do Polski w ramach repatriacji nie jest możliwe, gdyż obecnie nie ma repatriacji Polaków.
Powyższych okoliczności organ orzekający - z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa - nie objął swymi wyjaśnieniami i ustaleniami, a dopiero na podstawie wszystkich okoliczności sprawy można dokonać oceny, czy spełniona została przesłanka uprzedniego istnienia zamiaru osiedlenia się w Polsce, czy też zamiar ten powstał w późniejszym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie podziela stanowiska organu orzekającego, jakoby uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2, po przybyciu do Polski byłoby spóźnione w tym sensie, że wyłączyłoby możliwość nabycia obywatelstwa polskiego przez repatriację.
Przeciw takiej wykładni przemawia zarówno to, że sformułowanie "przybył do Polski (...) uzyskując" nie oznacza, iż "uzyskanie" jest zdarzeniem wcześniejszym, niż "przybycie", lecz także dlatego, że brak racjonalnego uzasadnienia do traktowania osób spełniających takie same wymagania w sposób nierówny, wynikający tylko z tego, czy zainteresowany uzyskał zezwolenie przed, czy po przybyciu do Polski.
Zauważyć także należy, że przy rozważaniu kwestii spełnienia warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, nie można pomijać postanowień Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. /Dz.U. 1966 nr 4 poz. 19/. Stanowi ona w art. 5, że żadna ze stron nie będzie przyjmować wniosków w sprawie nabycia jej obywatelstwa przez osobę posiadającą obywatelstwo drugiej strony, jeżeli osoba ta nie przedłożyła dokumentu pochodzącego z kraju, którego obywatelstwo osoba posiada, stwierdzającego brak przeszkód do zmiany obywatelstwa.
Przepis ten, w ocenie składu orzekającego, obowiązuje ex proprio vigore, co dla niniejszej sprawy miało ten skutek, że skarżący o nabycie obywatelstwa w trybie art. 12 ustawy mógł ubiegać się dopiero po zwolnieniu z obywatelstwa Ukrainy, co, jak wynika ze znajdującego się w aktach zaświadczenia wystawionego przez Ambasadę Ukrainy, nastąpiło dopiero po przybyciu Jerzego J. do Polski.
Wskazać trzeba, że - także zgodnie z przepisami prawa krajowego - nabycie polskiego obywatelstwa mogło nastąpić dopiero po zwolnieniu z posiadanego obywatelstwa, gdyż ustawa o obywatelstwie polskim /art. 2/ nie przewiduje łączenia obywatelstwa polskiego z obywatelstwem innego kraju.
W konkluzji uznać należy, że status repatrianta w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49/ uzyskać może osoba narodowości lub pochodzenia polskiego przybyła do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe zarówno wówczas, gdy wymagane przez ust. 2 tego przepisu zezwolenie na osiedlenie się na stałe uzyskała przed, jak i po przybyciu do Polski.
Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzec jak w sentencji.