Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 1996 r. wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ i art. 106 par. 5 Kpa. Komendant Wojewódzki Policji w K. zaopiniował negatywnie podanie obywatela Ukrainy, Giennadija T., o zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 107 par. 5 Kpa odstąpiono od uzasadnienia faktycznego postanowienia ze względu na bezpieczeństwo Państwa.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Giennadij T. podniósł, że od sierpnia 1995 r. pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką polską. Żona jest właścicielką mieszkania i pracuje jako nauczycielka, natomiast wnioskodawca jest wiceprezesem i udziałowcem spółki "Taja" z siedzibą w K. Negatywna opinia w przedmiocie wydania karty stałego pobytu jest krzywdząca i utrudnia funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 11 maja 1996 r. nie uwzględnił odwołania i odstąpił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 107 par. 5 i art. 126 Kpa od uzasadnienia faktycznego postanowienia ze względu na bezpieczeństwo Państwa.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Giennadij T. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji. Skarżący, nie podając wprawdzie dodatkowego uzasadnienia swojego stanowiska, podniósł, że postanowienia zostały wydane bez podstawy prawnej, nie zawierają uzasadnienia oraz rażąco naruszają prawo, oraz że zostały naruszone: art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 23 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oraz art. 8 prawa prywatnego międzynarodowego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że powodem negatywnej opinii jest bezpieczeństwo Państwa i akcentując, że normy prawa międzynarodowego nie zobowiązują do uwzględniania starań cudzoziemca o zgodę na osiedlenie się z pominięciem interesów Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek wyłącznie z tej przyczyny, że organy obu instancji odstąpiły od uzasadnienia wydanych postanowień.
Po pierwsze, uzasadnienia decyzji i postanowień stanowią istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Niezupełność uzasadnienia, a tym bardziej jego całkowity brak, w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje obowiązek uzasadnienia decyzji i postanowień, a także możliwość odstąpienia od uzasadniania w art. 107, art. 124 par. 2, art. 125 par.
- Powołany art. 107 par. 2-5 ma z mocy art. 126 Kpa odpowiednie zastosowanie do postanowień. Prawo do żądania uzasadnienia indywidualnego aktu administracyjnego wynika także z europejskich standardów procedury administracyjnej. Rezolucja /77/31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi przyjęta dnia 28 września 1977 r. wprowadza między innymi zasadę uzasadniania aktów administracyjnych. Osoba zainteresowana powinna zostać poinformowana o motywach aktu administracyjnego, gdy z jego charakteru wynika, że może on oddziaływać na jej prawa, wolności lub interesy /publikacja polskiego tłumaczenia Rezolucji /w/ T. Jasudowicz: Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, str. 82-85/. Pełne uzasadnienie decyzji administracyjnej w państwie prawa jest regułą i wyjątki od tej zasady uzasadniają jedynie szczególnie ważne powody określone w ustawie. Przepisy ustawowe, które upoważniają do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, powinny być precyzyjne i w żadnym razie nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Po drugie, odstępując od uzasadnienia faktycznego w obu instancjach, odwołano się do unormowania zawartego w art. 22 ustawy o cudzoziemcach, który postanawia, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach, jeśli wymaga tego bezpieczeństwo Państwa oraz do art. 126 w związku z art. 107 par. 5 Kpa.
Na wstępie należy rozważyć stosunek cytowanego przepisu ustawy o cudzoziemcach do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 107 par. 4 można odstąpić od uzasadnienia decyzji, która uwzględnia w całości żądanie strony i jednocześnie nie rozstrzyga spornych interesów stron oraz nie jest decyzją wydaną na skutek odwołania. Na podstawie art. 107 par. 5 Kpa można odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Policji w K. nie uwzględniają interesów stron, ani też prawo organu do zaniechania sporządzenia uzasadnienia nie wynika z ustawy, która obowiązywała przed wejściem w życie kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. do dnia 1 stycznia 1961 r. Ustawa o cudzoziemcach, która stanowiła podstawę wydania postanowienia, została uchwalona dnia 29 marca 1963 r., uchylając rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1926 nr 83 poz. 465 ze zm./, które w ogóle nie przewidywało możliwości odstąpienia od uzasadnienia. Wprawdzie obecne brzmienie art. 107 par. 5 Kpa ustalił art. 51 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111/, ale zmiana ta miała charakter wyłącznie redakcyjny i usuwała jedynie niejasności interpretacyjne.
Należy zatem podzielić poglądy wyrażane w doktrynie, że art. 107 par. 5 Kpa odnosi się tylko do tych przepisów ustawowych, które obowiązywały w dniu wejścia w życie kodeksu, to jest dnia 1 stycznia 1961 r. Gdyby bowiem w kodeksie postępowania administracyjnego nie zamieszczono przepisu art. 107 par. 5, to przepisy odrębne, dopuszczające wydanie decyzji bez uzasadnienia lub z uzasadnieniem pozbawionym pewnych elementów, utraciłyby moc obowiązującą na podstawie klauzuli derogacyjnej, przewidzianej w art. 195 par. 1 tekstu pierwotnego Kpa /glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92 OSP 1994 nr 4 poz. 70 str. 185/. Odstąpienie natomiast od uzasadnienia na podstawie prawa wydanego po dniu 1 stycznia 1961 r. jest możliwe wówczas, gdy tak wyraźnie postanawiają późniejsze przepisy ustawy /Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1992, str. 276; J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 1996, str. 490/.
Reasumując, wyłączną i samodzielną podstawę odstąpienia od uzasadnienia stanowią postanowienia przepisów ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. Uznać należy zatem za wadliwe powołanie przez organy I i II instancji art. 107 par. 5 Kpa jako dodatkowej podstawy prawnej zaniechania uzasadnienia wydanych postanowień.
Po trzecie, podstawową kwestią zatem jest udzielenie odpowiedzi, czy upoważnienie organu w ustawie o cudzoziemcach do odstąpienia od uzasadnienia decyzji odnosi się także do postanowień. Przepis ustawy o cudzoziemcach wyraźnie stanowi, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, a nie postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy. Analizując porównawczo instytucję odstąpienia od uzasadnienia, uregulowaną w innych przepisach szczególnych, należy zauważyć, że możliwość odstąpienia od uzasadnienia przykładowo przewiduje także art. 3c ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wprowadzony artykułem 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. nr 45 poz. 198/. Cytowany przepis o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stanowi, że organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymaga tego obronność lub bezpieczeństwo państwa.
Ustawodawca zatem expressis verbis postanowił, że możliwość odstąpienia od uzasadnienia odnosi się nie tylko do decyzji, ale także do postanowień. Ustawodawca w pewnych sytuacjach prawem do zaniechania uzasadnienia obejmuje tylko decyzje, a w innych także postanowienia. Jedna z powszechnie akceptowanych dyrektyw wykładni językowej stwierdza, że niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty traktowane są jako zbędne /J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, PWN 1988, str. 134/. Wymienienie także postanowień w art. 3c ustawy o nabywaniu nieruchomości powoduje, że inny jest zakres regulacji w porównaniu do art. 22 ustawy o cudzoziemcach, w którym mowa jest wyłącznie o decyzjach. Pogląd odmienny naruszałby wyżej wymienioną zasadę w stosunku do art. 3c ustawy o nabywaniu nieruchomości, gdyż użycie zwrotu "lub postanowienie" byłoby zbędne. Nie można uznać, że racjonalny ustawodawca posługuje się zwrotami zbędnymi, które nie mają prawnego znaczenia, dlatego właśnie na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców możliwe jest odstąpienie od uzasadnienia nie tylko decyzji, ale także postanowień, a na podstawie ustawy o cudzoziemcach wyłącznie od uzasadnienia decyzji.
Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie w art. 126 przewiduje odpowiednie zastosowanie do postanowień przepisów dotyczących decyzji, ale wymienia enumeratywnie przepisy kodeksu, które podlegają stosowaniu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie odsyłają do generalnego odpowiedniego stosowania przepisów regulujących tryb wydawania decyzji do postanowień. W grupie wymienionych przepisów znajduje się art. 107 par. 5 Kpa, ale, jak wyżej zaznaczono, przepis ten nie mógł stanowić podstawy odstąpienia od uzasadnienia w niniejszej sprawie.
Reasumując, ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach w art. 22 zezwala organom administracyjnym, jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo Państwa, na odstąpienie od uzasadnienia tylko decyzji, a nie postanowień wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy.
Niezależnie od powyższych rozważań i ostatecznej konkluzji należy zaznaczyć, że gdyby nawet przyjąć, że art. 107 par. 5 Kpa ma zastosowanie w niniejszej sprawie i że odpowiednie stosowanie przepisów o decyzjach pozwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, to postępowanie w sprawie byłoby i tak wadliwe, gdyż akta sprawy nie zawierają materiału, który by wskazywał, jakimi względami na bezpieczeństwo Państwa kierował się organ, wydając negatywną opinię. W Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jest kontynuacją wcześniejszych poglądów wyrażanych w okresie międzywojennym przez Najwyższy Trybunał Administracyjny i które zaakceptowała także doktryna, wskazuje się, że przewidziana w przepisach możliwość odstąpienia od uzasadnienia nie może oznaczać wyłączenia kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W razie braku takiego materiału w aktach sprawy, sąd byłby pozbawiony możliwości kontroli czy nie zostały przekroczone przez organ granice swobodnego uznania /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92 - OSP 1994 nr 4 poz. 70, z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego/.
Nie można natomiast podzielić pozostałych zarzutów skargi, które wprawdzie nie zostały bliżej uzasadnione, ale w których strona odwołała się do norm prawa międzynarodowego oraz podniosła, że postanowienia obu instancji /pomyłkowo, jak wydaje się, w skardze nazwane decyzjami/ zostały wydane bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę trafnie podniesiono, że powołane przez skarżącego normy prawa międzynarodowego, podobnie jak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i ustawa z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe /Dz.U. nr 46 poz. 290/ nie zobowiązują Państwa do udzielenia skarżącemu zgody na osiedlenie się. W szczególności takiego obowiązku nie można wyprowadzić z art. 79 Konstytucji, który gwarantuje opiekę i ochronę rodziny. Powołany w skardze art. 12 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantuje prawo do zawarcia i założenia rodziny zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tego prawa. Z kolei art. 8 prawa prywatnego międzynarodowego wyłącznie postanawia, że cudzoziemcy mogą mieć w Polsce prawa na równi z obywatelami polskimi, chyba że ustawa stanowi inaczej. W obu zatem cytowanych przepisach znajduje się odesłanie do norm prawa krajowego, które ostatecznie określają zakres zobowiązań państwa. Z zasady ochrony praw rodziny przewidzianej w art. 23 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych skarżący nie może także wywodzić prawa do uzyskania karty stałego pobytu. Karta stałego pobytu bowiem nie jest wyłączną podstawą prawną do przebywania na terytorium Polski. Skarżący, nie posiadając karty stałego pobytu, przebywa w Polsce i nie tylko zawarł bez przeszkód związek małżeński, ale również prowadzi działalność gospodarczą.
Wbrew także stanowisku wyrażonemu w skardze postanowienia obu instancji wskazują prawidłową podstawę prawną do ich wydania, a mianowicie art. 13 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i art. 106 par. 5 Kpa. Powołane przepisy zobowiązują do zasięgnięcia opinii właściwego komendanta policji przed wydaniem decyzji w przedmiocie karty stałego pobytu. Wyrażenie opinii następuje w formie postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Zaskarżone postanowienia zatem nie zostały wydane bez podstawy prawnej.
Z tych względów należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.