Uzasadnienie
Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "B.M." w G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia 24 września 1997 r. (...). Uzasadniając swe stanowisko, skarżąca podała, że w dniu 11 lutego 1997 r. złożyła w Ministerstwie Gospodarki cztery wnioski o zarejestrowanie kontraktów i faktur na przywóz zbóż do Polski: potwierdzenie kontraktu z dnia 17 grudnia 1996 r. nr 96/23189/03 na 10.000 ton jęczmienia browarnego, potwierdzenie kontraktu z dnia 17 grudnia 1996 r. nr 96/23189/04 na 6.000 ton jęczmienia browarnego, potwierdzenie kontraktu z dnia 24 stycznia 1997 r. nr 96/23189/05 na 14.000 ton jęczmienia browarnego i potwierdzenie kontraktu z dnia 24 stycznia 1997 r. nr 96/23189/07 na 10.000 ton jęczmienia browarnego wraz z fakturami, przy czym dwa pierwsze kontrakty przewidywały dostawę w styczniu - lutym 1997 r., trzeci kontrakt przewidywał dostawę w okresie od maja do lipca 1997 r., a w wypadku wygaśnięcia restytucji Unii Europejskiej - w terminie do 30 czerwca 1997 r., natomiast czwarty kontrakt przewidywał dostawę w sierpniu i wrześniu 1997 r.
Minister Gospodarki decyzjami z dnia 24 i 30 kwietnia 1997 r. o tym samym numerze (...) odmówił stronie rejestracji przedstawionych kontraktów, twierdząc, że załączone faktury nie spełniają wymagań, jakim powinna odpowiadać faktura handlowa w rozumieniu par. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zawieszenia pobierania ceł od niektórych towarów /Dz.U. nr 9 poz. 45/, a w szczególności nie określają dokładnie daty załadunku towarów ani nazwy środka transportu, czyli nie są wystawione na towar już sprzedany i wysłany do adresata. Natomiast co do ostatniego kontraktu podniesiono dodatkowo, że termin dostawy określono dopiero na sierpień i wrzesień 1997 r.
We wszystkich sprawach strona wniosła o ponowne ich rozpoznanie, a Minister Gospodarki decyzją z dnia 24 września 1997 r. zaskarżone decyzje utrzymał w mocy z uzasadnieniem jak w poprzednich decyzjach, opierając się na założeniu, że faktura handlowa nie może być wystawiona przed załadunkiem towaru.
Strona skarżąca nie podziela wykładni Ministerstwa, że "faktura handlowa stwierdza wykonanie dostawy", ponieważ przyjęcie takiej wykładni spowodowałoby, że tylko kontrakty wraz z fakturami handlowymi, które wykonano do dnia złożenia dokumentów do rejestracji, mogłyby zostać zarejestrowane. Skarżąca uznała, że wykładnia pojęcia "faktura handlowa" została oparta na "Słowniku handlu zagranicznego". K.P. Białeckiego, podczas gdy inne źródła podają tylko, że jednym z elementów faktury handlowej powinna być data wysyłki towaru. Skarżąca podkreśliła, że brak jest legalnej definicji pojęcia "faktura handlowa", wobec czego nie ma przewidzianego przez prawo obowiązku wystawienia faktury handlowej po wysłaniu towaru. Wykładnia każdego przepisu powinna następować w drodze językowej, systemowej i celowościowej. Minister zastosował wyłącznie wykładnię językową według jednego tylko źródła /"Słownik handlu zagranicznego" K.P. Białeckiego/, a nie według międzynarodowego rozumienia pojęcia "faktura handlowa". Skarżąca podniosła następnie, że w polskim prawie brak jest definicji pojęcia "faktura handlowa", spotykamy się tylko z pojęciem "faktura", z którego wynika, że jest to dokument potwierdzający fakt zawarcia kontraktu. Zdaniem skarżącej, przedstawiona prze Ministra Gospodarki wykładnia pojęcia "faktura handlowa" drastycznie zwęża okres obowiązywania par. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1997 r., w którym określono czas obowiązywania stawki celnej na jęczmień browarniany do 30 czerwca 1997 r. Z unormowania tego wynika, że sprowadzone towary musiałyby być wysłane po 12 lutego 1997 r., tym bardziej że w świetle par. 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia chodzi o potwierdzenie kontraktów, a nie o wykonanie kontraktów. Dodatkowo powołała się na uchwałę nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/, z której wynikają reguły obowiązywania aktu prawnego.
Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Gdyby przyjąć proponowaną przez skarżącą interpretację par. 3 rozporządzenia, to do kraju zostałoby wwiezione bez cła 2.400.000 ton zbóż z terminami dostaw do 30 czerwca 1997 r., podczas gdy wwieziono tylko 316.000 ton na podstawie zarejestrowanych faktur handlowych.
Po otrzymaniu odpowiedzi na skargę skarżąca pismami procesowymi z dnia 3 kwietnia 1998 r. i 16 października 1998 r. wysunęła dalsze zarzuty związane z niewłaściwym pojmowaniem wykładni celowościowej, a w szczególności z błędną argumentacją co do celowości wydania rozporządzenia i co do nieuzasadnionego podziału importerów; zarzuciła także niewłaściwie przeprowadzoną wykładnię językową terminu "faktura handlowa" i "faktura pro forma" (...). oraz niezgodność rozporządzenia z aktami wyższego rzędu, a w szczególności z prawem celnym i prawem międzynarodowym, z czego wyprowadzono tezę o nieważności rozporządzenia.
Minister Gospodarki w dniu 30 czerwca 1998 r. przekazał oryginalne akta sprawy /nieponumerowane/ oraz załączył kserokopie właściwych stron z publikacji ekonomicznych dotyczących pojęcia faktury handlowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
(...) Podstawowym zarzutem strony skarżącej jest błędna wykładnia terminu "faktura handlowa", stosowana przez Ministra Gospodarki.
Zarzut jest uzasadniony.
Termin "faktura handlowa" nie został zdefiniowany ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1997 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zawieszenia pobierania cel od niektórych towarów /Dz.U. nr 9 poz. 45/, ani w innych aktach prawnych.
Należy zauważyć, że Zasady techniki prawodawczej, wprowadzone w załączniku do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. /M.P. nr 44 poz. 310/, wyraźnie stanowią, że w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi /określeniami/ w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu, należy zaś unikać posługiwania się określeniami specjalistycznymi, jeżeli mają one odpowiedniki w języku powszechnym /par. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 załącznika/. Ponadto stwierdza się, że w ustawie należy sformułować definicję danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne, nieostre lub nie jest powszechnie zrozumiałe /par. 90 ust. 1 załącznika/. Powołaną uchwałę stosuje się nie tylko do projektów ustaw, ale również do projektów aktów wykonawczych /par. 2 pkt 2 uchwały/.
Bezsporne jest, że termin "faktura handlowa" jest określeniem wieloznacznym, a wobec powyższego należy posłużyć się wykładnią językową. Warto podkreślić, że w momencie wejścia w życie cytowanego rozporządzenia Ministerstwo Gospodarki ani nie znało definicji tego terminu. ani nie miało pewności, jaka jest jego interpretacja /pismo Dyrektora Departamentu Regulacji Obrotu z Zagranicą z dnia 10 lutego 1997 r. nr OZ-V-BL/97, adresowane do Biura Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, oraz wcześniejsze pismo z dnia 7 lutego 1997 r., bez numeru - oba w aktach administracyjnych/. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych brak jest odpowiedzi Biura Prawnego Kancelarii Premiera. (...) Z odpowiedzi na skargę wynika, że odpowiedź była udzielona Ministerstwu telefonicznie /brak jest notatki służbowej z tej rozmowy/ i potwierdzała rygorystyczny charakter tej regulacji /str. 3 odpowiedzi na skargę/, czyli że przepis par. 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący warunek przedstawiania faktur handlowych, zmierzał do ochrony tzw. spraw w toku, a więc dotyczył stawiania tylko takich sytuacji, gdy określone partie zboża zostały załadowane i wysłane do kraju.
Zarówno w decyzjach z kwietnia 1997 r., jak i w decyzji z dnia 24 września 1997 r. Minister Gospodarki podał, że faktura handlowa to taka faktura, która jest wystawiona na towar już sprzedany i wysłany do adresata. Dokonując wykładni terminu "faktura handlowa", Minister Gospodarki powołał się na następujące poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu:
- Leksykon Finansowo-Bankowy, PWE, Warszawa 1991, hasło faktura, str. 98-99: faktura, rachunek /dokument księgowy/ wystawiony przez sprzedawcę w następstwie transakcji kupna - sprzedaży towarów, robót lub usług. Faktura jako dowód dokonanej transakcji określa wysokość żądanej zapłaty za sprzedane dobra. Podstawą do jej wystawienia jest wymieniona transakcja, w trakcie której powinno nastąpić uzgodnienie asortymentu, jakości i ilości nabywanych przez odbiorcę towarów, ceny, terminu dostawy lub wykonania, a także ewentualnie innych warunków.
- K.P. Białecki, A. Dobosz, W. Januszkiewicz: Słownik handlu zagranicznego, wyd. II, PWE, Warszawa 1993, str. 88: faktura handlowa to dokument będący rachunkiem wystawionym przez sprzedającego na towary sprzedane i wydane lub wysłane kupującemu. Jest to nie tylko wyszczególnienie towarów, ale dane o ich cenie i łącznej wartości, o terminie i sposobie wysyłki, rodzaju opakowania, jego znakowania itp. Faktura handlowa stwierdza wykonanie dostaw /nie może być wystawiona przed wysyłką lub przed wydaniem towaru/ i określa sumę należności za towar.
- B. Zboińska: Formy zapłat w obrotach międzynarodowych, SGPiS, Warszawa 1985, MHZ - Centrum Doskonalenia Kadr Kierowniczych, str. 14: faktura handlowa jest dokumentem stwierdzającym wykonanie kontraktu lub potwierdzeniem zamówienia i pozwala na zidentyfikowanie dostarczonego towaru, zawiera bowiem szczegółowe dane, dotyczące towaru oraz rozliczenia należności.
- C. Schmitthoff: Eksport. Prawo i praktyka handlu międzynarodowego, wyd. w języku rosyjskim, Moskwa 1993, Literatura prawnicza, str. 63-65: faktura handlowa powinna zawierać nazwę i adres sprzedającego i kupującego, opis sprzedanego towaru, szczegóły opakowania /oznaczenie i numery podane na opakowaniu/ oraz cenę. W miarę możliwości należy to uzupełnić szczegółami dotyczącymi przewozu.
Strona skarżąca trafnie podniosła, że tylko K.P. Białecki podaje, iż faktura handlowa nie może być wystawiona przed wysyłką lub wydaniem towaru; pozostałe źródła mówią jedynie, że data wysyłki towaru powinna być w miarę możliwości jednym z elementów faktury handlowej. Należy przy tym zauważyć, że zamieszczonej w dokumencie daty wysyłki nie można utożsamiać z rzeczywistym wysłaniem towaru. Ponadto definicja terminu "faktura handlowa", zawarta w opracowaniu K.P. Białeckiego i in., podaje, że w dokumencie tym zamieszcza się dane "o terminie i sposobie wysyłki", co nie przystaje do dalszego stwierdzenia, że faktura handlowa nie może być wystawiona przed wysyłką towaru, ponieważ termin wysyłki towaru może być odległy.
Na poparcie swego stanowiska co do różnego definiowania terminu "faktura handlowa" skarżąca powołała się na opracowanie Roberta P. Imbriani pt. Faktury handlowe i konsularne /załączone w tłumaczeniu z jęz. angielskiego przez tłumacza przysięgłego/, który stwierdza, że faktura taka jest wystawiana przed dokonanie, eksportu danego towaru, oraz na opinię prawną prof. dra hab. W. Modzelewskiego z dnia 24 sierpnia 1998 r., stwierdzającą, że obecnie obrót gospodarczy wymaga, by faktura handlowa była wystawiona przed fizycznym wysłaniem towaru.
Jeżeli chodzi o inne wydawnictwa, to na przykład Słownik języka polskiego, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 1992, t. 1 nie zna terminu "faktura handlowa". Bernard and Colli: Słownik ekonomiczny i firmowy, Wydawnictwo "Książnica" 1995, str. 58-59, podaje, że faktura to opatrzony datą dokument wydawany kupującemu przez sprzedającego. Faktura to najbardziej rozpowszechniony dokument handlowy. Stanowi podstawę domniemania, że umowa sprzedaży została zawarta. Określając pojęcie faktury celnej, autorzy stwierdzają, że jest to zwykła faktura handlowa mająca formę wymaganą przez administrację celną krajów importujących. Natomiast słownik businessu angielsko-polski, opracowany przez M. Woytowicz-Neymann i J. Malec, "Poltext", Warszawa 1992, przy haśle invoice - faktura, str. 191, nie podaje hasła "faktura handlowa", a to samo wydawnictwo w wersji polsko-angielskiej termin commercial invoice tłumaczy jako faktura towarowa.
Powyższy przegląd wydawnictw nie pozwala na jednolite rozumienie terminu "faktura handlowa".
Skoro wykładnia językowa nie daje odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć termin "faktura handlowa", to należy odnieść się do kontekstu przepisu prawa, w jakim został on użyty przez ustawodawcę. Przepis par. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia stanowi, że warunkiem skorzystania z zawieszenia cła jest zawarcie kontraktu przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, czyli przed dniem 5 lutego 1997 r. /data publikacji/, natomiast pkt 2 tego paragrafy wymaga, aby zawarte kontrakty zostały potwierdzone fakturami handlowymi. Czas obowiązywania dotychczasowej stawki celnej na jęczmień browarniany rozporządzenie określiło do 30 czerwca 1997 r.
Minister Gospodarki we wszystkich decyzjach z kwietnia 1997 r. wyraźnie stwierdził, że wszystkie przedstawione do zarejestrowania kontrakty spełniają wymagania formalne określone w rozporządzeniu, a tylko załączone faktury nie są fakturami handlowymi w rozumieniu par. 3 pkt 2 rozporządzenia.
Jak powiedziano wyżej, termin "faktura handlowa" nie jest jednoznaczny, a z rozporządzenia nie wynika, że faktura handlowa to taka, która stwierdza wykonanie dostawy.
Przeciwko poglądowi, że faktura handlowa stwierdza wykonanie dostawy, przemawia również czas obowiązywania stawki celnej, określony w par. 3 rozporządzenia - do 30 czerwca 1997 r.
Nie można w drodze wykładni ścieśniającej interpretować przepisu o charakterze wyjątkowym. Przepis par. 3 pkt 2 nie stanowi, że kontrakt powinien być wykonany; stanowi jedynie. że kontrakt ma być potwierdzony. Nie można domniemywać, co ustawodawca zamiera uregulować. Gdyby istotnie ustawodawcy chodziło o kontrakty już wykonane, to niewątpliwie w rozporządzeniu znalazłby się stosowny przepis zgodnie z wymaganiami zasad techniki prawodawczej.
Prowadzi to do wniosku, że intencja omawianego rozporządzenia było ograniczenie importu zboża, ale z zastrzeżeniem ochrony kontraktów zawartych przed dniem 5 lutego 1997 r., których termin wykonania nie przekracza 30 czerwca 1997 r.
Ze względu na to orzeczono jak w sentencji,. uwzględniając skargę w części dotyczącej trzech pierwszych kontraktów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./; w pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy.
Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 września 1997 r. oddalono w części dotyczącej kontraktu z dnia 24 stycznia 1997 r. (...) i faktury z dnia 29 stycznia 1997 r. na 10.000 ton jęczmienia, objętych decyzją Ministra Gospodarki z dnia 30 kwietnia 1997 r. (...), ponieważ mimo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu. Minister Gospodarki przyjął, że przedstawiony do zarejestrowania kontrakt spełnia wymagania formalne, podczas gdy strony kontraktu określiły termin jego wykonania po terminie granicznym zakreślonym w rozporządzeniu. Skarga w tej części jest bezzasadna, gdyż strona skarżąca, mimo że znała "horyzont czasowy" rozporządzenia, zawarła kontrakt na dostawę jęczmienia z terminem dostawy dogodnym dla siebie, ale przekraczającym datę 30 czerwca 1997 r.
Orzeczenie o kosztach zgodne jest z art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.