Uzasadnienie
Alexandr B., obywatel Federacji Rosyjskiej, zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z 24 kwietnia 2002 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z 19 grudnia 2001 r. (...) o odmowie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Rzeczpospolitej Polskiej oraz o określeniu terminu opuszczenia terytorium RP do 20 stycznia 2002 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał przepisy art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, a także art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 2001 nr 127 poz. 1400/.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Alexandr B. w dniu 11 września 2001 r. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, powołując się w uzasadnieniu wniosku na zamiar kontynuowania zatrudnienia w charakterze artysty cyrkowego w spółce z o.o. "A.-F." z/s w L. Wnioskodawca, urodzony 26.08.1977 r., przebywa w Polsce od października 1995 r. W okresie pobytu był zatrudniony w charakterze artysty cyrkowego, w cyrku "A.-F." stanowiącym własność jego rodziców. Alexandr B. wykazał za 2000 r. podlegający opodatkowaniu dochód w kwocie 2800 zł. Jednocześnie na podstawie umowy o pracę wnioskodawca pobierał wynagrodzenie w kwocie 759,24 zł miesięcznie.
Organ orzekający uznał ten dochód za niewystarczający, ze względu na wysokie koszty utrzymania w Polsce. Wysokość posiadanych przez cudzoziemca środków ma zasadnicze znaczenie dla udzielenia mu prawa wjazdu na terytorium państwa /art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/ lub też wydania wizy pobytowej /art. 13 ust. 4/. Tymczasem Alexandr B. oświadczył, że aktualnie nie świadczy pracy, a jednocześnie nie przedstawił dokumentu wwozu pieniędzy z zagranicy, jak również dokumentu potwierdzającego deklarowany przez niego dochód z najmu mieszkania w Moskwie.
Wnioskodawca posiadał kartę czasowego pobytu z terminem ważności do 24 października 2001 r. Wniosek o jej przedłużenie złożył 11 września 2001 r., nie zachowując wymaganego przez ustawę terminu, to jest co najmniej 45 dni przed upływem posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy /art. 25b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/.
Zgodnie z art. 25b ust. 3 ustawy z 25.06.1997 r., cudzoziemiec powinien opuścić terytorium Polski, jeżeli przedmiotowy wniosek został złożony po upływie terminów określonych w art. 25b ust. 1 cyt. ustawy. Pomimo upływu terminu przedmiotowego zezwolenia cudzoziemiec nie opuścił Polski i od 25 października 2001 r. przebywa w niej nielegalnie, to jest bez ważnej wizy pobytowej, naruszając tym samym przepisy ustawy o cudzoziemcach.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. prowadzona przez cudzoziemca działalność gospodarcza winna być korzystna dla gospodarki narodowej, przyczyniając się do wzrostu inwestycji, a także tworzenia nowych miejsc pracy. Wnioskodawca obecnie nie pracuje, bowiem cyrk "A.-F." prowadzi działalność jedynie w sezonie letnim. W tej sytuacji brak udokumentowania stałego źródła dochodów wnioskodawcy przemawia za wydaniem odmownej decyzji w sprawie.
Przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy; nielegalny pobyt stanowi przesłankę określoną w art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu orzekającego, dalszy pobyt uczestnika postępowania w Polsce stanowi zagrożenie dla ładu i porządku publicznego, a to z kolei stanowi przesłankę upoważniającą właściwe w sprawie organy administracyjne do wydania decyzji o odmowie przedłużenia wnioskowanego zezwolenia.
W dniu 6 sierpnia 2002 r. Alexandr B. złożył skargę do NSA, w której odrzucił motywy decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców oraz wniósł o jej uchylenie.
Zarzucił, iż organ orzekający nie ustosunkował się do przedstawionych przez niego dowodów dokumentujących posiadanie stałych i wystarczających dochodów na utrzymanie w Polsce.
Podkreślił, iż cyrk w którym był i jest zatrudniony jest przedsięwzięciem rodzinnym, a zatem skarżący uprawniony jest do korzystania z całości dochodów pochodzących z działalności artystycznej. W okresie tzw. "martwego sezonu" /późna jesień - wczesna wiosna/ prowadzone są remonty cyrku, przygotowywanie trasy, próby artystyczne numerów cyrkowych, natomiast w pozostałych miesiącach wypracowywany jest dochód na cały rok. Podkreślił również, że cyrk ma zakontraktowane występy, a zatem artyści cyrkowi mają gwarancję pracy i dochodów na najbliższe lata.
Alexandr B. zarzucił organowi orzekającemu naruszenie zasad współżycia społecznego i przepisów ustawy o cudzoziemcach w części dotyczącej łączenia rodzin, bowiem zezwolenie na dalszy czasowy pobyt w Polsce otrzymał jego ojciec, natomiast odmowa dotknęła jego i matkę.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając w szczególności fakt uchybienia 45-dniowego terminu z art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, w konsekwencji czego pobyt skarżącego na terytorium Polski stał się nielegalny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
Zagadnienie będące przedmiotem decyzji i skargi, to jest odmowa przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, regulowane jest w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 2001 nr 127 poz. 1400/. Omawiana instytucja normowana jest obok zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz cofnięcia zezwolenia wcześniej udzielonego.
Stosownie do postanowień art. 22 ust. 2 cyt. ustawy, cudzoziemcowi odmawia się przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli:
- ustała przyczyna, dla której zostało udzielone;
- wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1.
Są to okoliczności, które gdy wystąpią, uzasadniają odmowę wydania wizy lub odmowę wjazdu na terytorium RP /np. istnieje uzasadnione podejrzenie, że dana osoba prowadzi działalność terrorystyczną - art. 13 ust. 1 pkt 4/.
Przesłanki podjęcia decyzji o przedłużeniu zezwolenia są zarówno pozytywne /art. 22 ust. 2 pkt 1, przez odesłanie do przepisów ustawy uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony/, jak i przesłanki negatywne /art. 22 ust. 2 pkt 2/. Przesłanki pozytywne wymienione są w art. 17 ustawy przy pomocy formuły "w szczególności". Zaś przesłanki negatywne wyliczone są wyczerpująco w art. 13 ustawy.
W zaskarżonej decyzji jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego organ orzekający wskazał przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Nie zakwestionował więc spełnienia przesłanki pozytywnej decydującej o uzyskaniu zezwolenia na zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, to jest w konkretnym wypadku uzyskanie zezwolenia na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej /art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy/. W tym kontekście niezrozumiałe i niekonsekwentne są uwagi organu, z jednej strony o działalności gospodarczej, która winna być korzystna dla gospodarki narodowej, przyczyniać się do wzrostu inwestycji, a także tworzenia nowych miejsc pracy, a z drugiej o pracy w cyrku tylko w sezonie letnim i tym samym braku udokumentowania stałego źródła dochodów.
Działalność gospodarcza związana jest z osobą ojca wnioskodawcy, którego wniosek o przedłużenie zezwolenia na czasowy pobyt w Polsce został uwzględniony właśnie ze wskazaniem, iż poza wynagrodzeniem jest on jedynym udziałowcem Spółki "A.-F. i ma prawo do osiąganego przez firmę zysku. Z osobą Alexandra B. związane było natomiast zezwolenie na zatrudnienie właśnie w Spółce ojca.
Z materiału dowodowego wynika, że skarżący posiada stałe źródło utrzymania, to jest pracę w charakterze artysty cyrkowego w cyrku "A.-F.", przy czym specyfika zatrudnienia polega na istnieniu zimowego sezonu martwego. Organ orzekający nie odniósł się jednocześnie do argumentów skarżącego i dołączonych do odwołania dokumentów m.in. na okoliczność uzyskiwanych przez niego i jego rodzinę dochodów z najmu mieszkania w Moskwie w kwocie 1.500 USD miesięcznie, pisma właściwego polskiego organu o gwarancji zatrudnienia skarżącego w Polsce przez "najbliższe lata" (...), jak również wyjaśnień Alexandra B. o braku obowiązku deklarowania wwozu do Polski kwot, których wysokość tego nie uzasadnia.
Rozważań w tym zakresie Sąd nie znajduje w aktach sprawy i dopatruje się w tym naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy.
Organ orzekający sprecyzował, że z wyszczególnionych w przepisie art. 13 ust. 1 dziewięciu okoliczności, prawną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku stanowi pkt 9 powołanego przepisu, to jest konieczność ochrony ładu i porządku publicznego. Świadczyć ma o tym jego pobyt w Polsce po 24 października 2001 r., to jest po upływie okresu na jaki udzielone zostało poprzednie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony.
Odmawiając udzielenia zezwolenia na dalsze zamieszkanie na czas oznaczony i zobowiązując cudzoziemca do opuszczenia kraju na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, należy wykazać konkretne przesłanki uzasadniające realne zagrożenie ze strony cudzoziemca dla wartości chronionych tym przepisem. Pojęcie "konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" jest zwrotem znaczeniowo nieostrym i może wiązać się z różnymi zachowaniami cudzoziemca. Sąd nie podziela wykładni nadającej temu pojęciu charakter ekscesywny, zatem utożsamiającej zagrożenie dla "ładu i porządku publicznego" ze złamaniem jakiegokolwiek przepisu prawa. W sprawach dotyczących cudzoziemców często spotkać można interpretację uznającą, iż uchybienie obowiązkowi meldunkowemu, czy pobyt niezalegalizowany, w automatyczny sposób przesądzają o zagrożeniu porządku publicznego ze strony cudzoziemca. Jednocześnie jednak stosuje się wobec cudzoziemców wykraczające poza system obowiązującego prawa restrykcje meldunkowe, zaś długotrwałość postępowania /tak jak w niniejszej sprawie/, w czasie którego mija termin legalizacji pobytu, organ administracyjny uznaje za dostateczną podstawę do wniosku o wszelkich prawnych konsekwencjach wiążących się z pobytem nielegalnym.
Ekscesywność interpretacyjna nie odpowiada zasadzie z art. 7 Kpa. Sformułowana w tym przepisie zasada wymaga bowiem równości i rzetelnego traktowania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Przebywanie po upływie terminu ważności wizy lub niedopełnienie obowiązku meldunkowego nie przesądzają, że cudzoziemiec może stanowić w przyszłości zagrożenie dla ładu i porządku publicznego, podobnie jak i niekaralność cudzoziemca nie wyłącza możliwości zastosowania art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.
Wniosek o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skarżący złożył 11 września 2001 r., natomiast termin ważności dotychczasowego zezwolenia upływał 24 października 2001 r., zatem 43 dni później.
Z tego faktu, to jest z uchybienia 45-dniowego terminu do złożenia wniosku z art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie można w uzasadniony sposób czynić Alexandrowi B. zarzutu nie opuszczenia terytorium RP przed upływem okresu, na jaki poprzednie zezwolenie zostało mu udzielone, a tym samym stwierdzenia, iż zagraża on ładowi i porządkowi publicznemu, co czyni jego pobyt niepożądanym i uzasadnia wydanie decyzji negatywnej, opartej na przepisie art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.
Podobnie należy ocenić kwestię naruszenia przepisów meldunkowych, która zresztą wiąże się ściśle z brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wnioskowanego zezwolenia na dalszy czasowy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. /K 20/01 - Dz.U. 2002 nr 87 poz. 716/ Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960/ z przepisami art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Tego rodzaju rozstrzygnięcie oznacza, iż należy już inaczej ocenić kwestię wykonywania obowiązku meldunkowego przez skarżącego.
Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach określa materialnoprawne przesłanki uzasadniające odmowę przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i nie przewiduje dodatkowej przesłanki, wynikającej z uchybienia terminu złożenia wniosku przez cudzoziemca.
W sprawie rozważenia wymaga znaczenie terminów przewidzianych w art. 25b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności, czy są to terminy materialnoprawne, czy procesowe oraz - w dalszej kolejności - zagadnienie skutków uchybienia tym terminom. Zarówno bowiem terminy materialnoprawne, jak i procesowe mogą wiązać się z różnymi prawnymi następstwami.
Organy administracyjne uznały, że termin z art. 25b ust. 1 pkt 2 ma charakter zawity. Tym sposobem przesądziły, że 45-dniowy termin złożenia wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony jest dodatkową przesłanką uwzględnienia takiego wniosku. Co więcej, oba organy przyjęły, że jest to przesłanka konieczna i zarazem wystarczająca do wytknięcia nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce. Uchybienie świadczy zaś o naruszeniu przez skarżącego porządku prawnego i o zagrożeniu dla ładu i porządku publicznego.
Pogląd ten jest błędny. W polskim prawie mamy niejednokrotnie do czynienia z terminami o charakterze proceduralno-instrukcyjnym, które nie prowadzą do nieskuteczności czynności podjętych z ich naruszeniem, lecz tylko powodujących inne negatywne skutki. Występują też, i to nawet w ustawach /np. w art. 329 Kpc/ terminy instrukcyjne, których naruszenie w ogóle nie powoduje żadnych negatywnych skutków, lecz które mają charakter czysto porządkowy.
Z treści omawianego przepisu wynika, iż ma on charakter dyscyplinujący dla obu stron postępowania, ale w pierwszym rzędzie jest skierowany do organu pierwszej instancji, który w takim właśnie terminie "obowiązany jest wydać decyzję" w omawianym rodzaju spraw, a w wypadku przedłużenia postępowania, nawet do wydania nowej wizy "na okres niezbędny do zakończenia postępowania w tej instancji, /art. 25b ust. 2 ustawy/.
Wojewoda M., który wytknął dwudniowe uchybienie terminu złożenia wniosku przez cudzoziemca, sam wydał decyzję dopiero 19 grudnia 2001 r., czyli po ponad 3 miesiącach, nie wywiązując się jednocześnie z obowiązku wydania cudzoziemcowi wizy na okres niezbędny do zakończenia postępowania.
Uchybienie terminu ze strony cudzoziemca nie zwalnia organu od rozpatrzenia wniosku, a z obowiązkiem wynikającym z art. 25b ust. 3 ustawy należy liczyć się dopiero w sytuacji niemożności wydania decyzji we wcześniejszym okresie, w praktyce, w sytuacji istotnego naruszenia terminu.
Konkludując, 45-dniowy termin do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, przewidziany w art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, ma charakter porządkowy i nie może być rozumiany jako dodatkowa przesłanka materialnoprawna, od której uzależnia się uwzględnienie wniosku, i to przesłanka pierwszoplanowa, której spełnienie czyni zbędnym dalszą ocenę sytuacji cudzoziemca.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego wskutek wadliwej wykładni przepisu art. 25b ust. 1 pkt 2 i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a także z naruszeniem prawa procesowego wskutek zaniechania dokładnego ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów i znaczenia im przypisywanego /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/.
Ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 Kpa/, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący /art. 77 par. 1 Kpa/, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści /art. 7 Kpa/, /por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAPU 1995 nr 7 poz. 83/.
O dowolności ustaleń najlepiej świadczy fakt, że 13 listopada 2002 r. Wojewoda M. wydał decyzje przedłużające rodzicom skarżącego zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP do 17 listopada 2003 r., przy tych samych /w wypadku matki/ lub zbliżonych /w wypadku ojca/ przesłankach, (...).
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.