Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją (...) z dnia 27 maja 1998 r., opartą na podstawie art. 105 par. 2 Kpa w związku z art. 3b oraz art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /t.j. Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./ i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 497 ze zm./, postanowił umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "G. - Ceramika Budowlana" z siedzibą we W. o wydanie zezwolenia na nabycie w formie umowy sprzedaży nieruchomości niezabudowanej, położonej w Ch., gmina Ś.Ś. i w Ś.Ś., Województwo W., składającej się z działek nr 36, 37, 62, 64, 68, 28, 1, 2, 3, 67, 61, 24, 14/1, 15, 70, 66, 71, 38, 39 i 40 o łącznej powierzchni 35.3807 ha, stanowiącej własność Leszka G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Ś.Ś. nr KW 23789, 7432, 21755, 754, 22833, 22834, 22622, 22554 i 21743. Powodem umorzenia postępowania administracyjnego było oświadczenie właściciela z dnia 25 maja 1998 r., że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.
Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 1683/98 z dnia 26 czerwca 1998 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 maja 1998 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie nabycia nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji podano, że do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości dołączono akt notarialny przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia 12 czerwca 1997 r. nr rep. A 2420/1997, mocą której właściciel Leszek G. zobowiązał się do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, po uzyskaniu przez Spółkę z o.o. "G. - Ceramika Budowlana" zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej nabycie. Właściciel nieruchomości w piśmie z dnia 25 maja 1998 r. wycofał swoją zgodę na sprzedaż nieruchomości, dlatego też postępowanie w sprawie zezwolenia podlegało umorzeniu w myśl art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Organ orzekający nie podzielił stanowiska Spółki zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż cyt. przepis art. 3b, regulujący jedynie skutki administracyjnoprawne wycofania zgody zbywcy na zbycie nieruchomości, nie może być zastosowany w sytuacji, gdy przyszłego zbywcę obciąża cywilnoprawny obowiązek zbycia nieruchomości, wynikający z aktu notarialnego. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, regulacja zawarta w art. 3b ma na celu ograniczenie możliwości uzyskania zezwolenia wyłącznie do sytuacji, w których zbywca nieruchomości wyraźnie i jednoznacznie zgadza się na przeniesienie swych praw do nieruchomości na rzecz cudzoziemca. Postępowanie administracyjne nie wymaga składania oświadczeń przez strony w formie aktu notarialnego, w tym także właściciela o wycofaniu zgody na zbycie nieruchomości, a ponadto organ administracji nie jest powołany do rozstrzygania sporów cywilnych między stronami. Ponadto organ orzekający stwierdził, że o ile udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nie przesądza o zawarciu czynności cywilnoprawnej, to również brak takiego zezwolenia nie wpływa na możliwość korzystania przez strony z uprawnień, jakie przepisy kodeksu cywilnego wiążą z zawarciem umowy przyrzeczenia przeniesienia własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie ogranicza praw wnioskodawcy w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego "G. Spółka z o.o. Ceramika Budowlana", zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżąca, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniosła, że zaskarżona decyzja nie znajduje dostatecznych podstaw w przepisach prawa, gdyż wynika ona z niewłaściwej wykładni art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który reguluje jedynie skutki administracyjnoprawne wycofania zgody zbywcy na zbycie nieruchomości i ma zastosowanie do przypadków, gdy stosunki między przyszłym zbywcą a przyszłym nabywcą ograniczają się jedynie do postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na nabycie tej nieruchomości przez cudzoziemca. Przepis ten nie może być zastosowany w przypadku, gdy przyszłego zbywcę obciąża cywilnoprawny obowiązek zbycia nieruchomości wynikający z odrębnej podstawy.
W sprawie niniejszej obowiązek taki wynika z umowy przedwstępnej /art. 390 Kc/ zawartej w formie aktu notarialnego. Żadna ze stron takiej umowy nie może już jednostronnie wycofać się z tego obowiązku. Zdaniem skarżącej, organ administracyjny nie może tak interpretować przepisu art. 3b cyt. ustawy, aby wynik wykładni był sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa cywilnego i prowadził przez to do pozbawienia podmiotów prawa cywilnego ich praw. Organ administracyjny nie może bowiem orzekać o przysługiwaniu lub nieprzysługiwaniu stronie uprawnień wynikających z prawa cywilnego, gdyż do tego jest uprawniony jedynie niezawisły sąd. Przyszłego zbywcę nadal wiąże umowa przedwstępna, zaś przyszły nabywca powinien mieć prawo dochodzenia jej wykonania. Umorzenie postępowania administracyjnego pozbawia go takiej możliwości. Istnieje bowiem ryzyko, że skarżący w tej sytuacji nie będzie mógł skutecznie wykonać uprawnień do przymusowego wyegzekwowania swego prawa, przysługującego mu stosownie do art. 390 par. 2 w zw. z art. 64 Kc przez żądanie, aby sąd wydał orzeczenie zobowiązujące pozwanego do złożenia oświadczenia woli o zbyciu nieruchomości określonych w umowie przedwstępnej. W przekonaniu skarżącej, powyższe okoliczności stanowiły co najwyżej podstawę do zawieszenia postępowania ze względu na potrzebę uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/, jakim jest kwestia dochodzenia uprawnień przyszłego nabywcy wynikających z umowy przedwstępnej.
Organ administracyjny przed podjęciem decyzji miał obowiązek poinformować wnioskodawcę o zaistniałej sytuacji i wezwać go do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie kwestii wstępnej. Zaniechanie tego obowiązku stanowi, zdaniem skarżącej, istotne naruszenie przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 26 lutego 1999 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego w związku z wniesieniem w dniu 10 lutego 1999 r. pozwu o ustalenie istnienia ważnej umowy przedwstępnej i o nakazanie zawarcia umowy ostatecznej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono odpis pozwu z dnia 8 lutego 1999 r. skierowanego do Sądu Okręgowego we W. przez "R. - Ceramika Budowlana" Spółka z o.o. przeciwko Leszkowi G. Na rozprawie sądowej w dniu 26 lutego 1999 r. pełnomocnik organu orzekającego oponował wnioskowi o zawieszenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na uwzględnienie nie zasługuje.
Stosownie do art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uprawnienia sądu administracyjnego ograniczają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego z przepisami prawa materialnego, które legły u podstaw jej wydania. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wkraczania w kompetencje organu administracyjnego i merytorycznego rozstrzygania w kwestiach będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w takim zakresie, stwierdzić należy, że pozostaje ona w zgodności z art. 3b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /t.j. Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./, w myśl którego umarza się postępowanie w sprawie wydania zezwolenia, gdy właściciel nieruchomości oświadczy, że nie zamierza jej zbyć na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie. Z treści cyt. przepisu nie wynika, aby skuteczność negatywnego oświadczenia właściciela co do zamiaru zbycia nieruchomości była uwarunkowana terminem lub szczególną formą, albo została wyłączona w sytuacji, gdy przyszłego zbywcę i cudzoziemca łączy stosunek cywilnoprawny w postaci umowy notarialnej zobowiązującej właściciela do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz cudzoziemca.
Niewątpliwie oświadczenie właściciela nieruchomości o rezygnacji jej zbycia na rzecz cudzoziemca, złożone w toku postępowania administracyjnego, wywiera jedynie skutki administracyjnoprawne w postaci obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, co wyraźnie wynika z brzmienia cyt. art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że decyzja organu o umorzeniu postępowania administracyjnego ograniczy lub uniemożliwi jej sądowe dochodzenie roszczeń wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego, o co zresztą Spółka wystąpiła z pozwem do Sądu Okręgowego we W. w dniu 10 lutego 1999 r. Sądowe dochodzenie uprawnień wynikających z umowy przyrzeczenia przeniesienia własności nieruchomości, ze względu na jednoznaczność brzmienia art. 3b ustawy w zakresie skutków prawnych rezygnacji właściciela ze zbycia nieruchomości cudzoziemcowi, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, od rozstrzygnięcia którego uzależnione byłoby wydanie decyzji. Oświadczenie właściciela o rezygnacji ze zbycia nieruchomości cudzoziemcowi stanowi bowiem ujemną przesłankę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości, skutkującą umorzenie tego postępowania.
Stąd też za bezpodstawne uznać należy zarzuty zawarte w skardze, dotyczące kwestii nie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu sądowego rozstrzygnięcia roszczeń skarżącej przez sąd powszechny. Podobnie także ocenić należy wniosek skarżącej z dnia 26 lutego 1999 r. o zawieszenie postępowania sądowego w związku z wniesieniem wspomnianego wyżej pozwu do Sądu Okręgowego we W. Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało skargę oddalić.