Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 października 1999 r. nr 18590 Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił Janowi R. przyznania uprawnień z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim w D. Uzasadniając swe stanowisko Kierownik Urzędu stwierdził, że Jan R. przebywał w niemieckim obozie w D. wraz z rodziną w charakterze przesiedlonego w okresie od 2 października do 18 grudnia 1941 r. Kierownik Urzędu podał, że oparł się na opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 21.01.1998 r., z której wynika, że od 1939 r. obóz w Działdowie był podporządkowany gestapo, następnie w drugiej połowie 1940 r. obóz ten był podporządkowany policji bezpieczeństwa w Królewcu, a w końcu został przekształcony w obóz pracy wychowawczej. Równolegle na obszarze obozowym wyznaczono punkt zbiorczy dla osób przesiedlanych, które po krótkotrwałym pobycie wywożono do Generalnego Gubernatorstwa. Osoby te, mimo że znajdowały się na terenie obozowym nie pozostawały w dyspozycji władz bezpieczeństwa Rzeszy.
Ponieważ Jan R. przebywał w obozie przeznaczonym dla osób przesiedlonych i nie stosowano wobec niego represji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, to brak jest podstaw do przyznania mu uprawnień kombatanckich.
Jan R. wniósł odwołanie od tej decyzji, wywodząc, że został w dniu 2 października 1941 r. zatrzymany przez gestapo i osadzony w bloku nr 1, gdzie przebywał do 18 grudnia 1941 r., kiedy został przewieziony do Kielc i był przetrzymywany pod nadzorem granatowej policji.
Kierownik Urzędu decyzją z dnia 9 maja 2000 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 października 1999 r., powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 października 1999 r.
Jan R. nie zgodził się ze stanowiskiem Kierownika Urzędu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Kierownik Urzędu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem zbieżnym jak w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą prawną, na którą powołuje się Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" /w odpowiedzi na skargę wskazano również literę "c"/ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. Przepis ten stanowi, że ustawę kombatancką stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Przy czym represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania w miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa /art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b"/.
Natomiast miejsca odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych - określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów na wniosek Kierownika Urzędu po zasięgnięciu opinii Prezesa IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu /art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach/. Rozwiązanie takie zostało wprowadzone do ustawy o kombatantach ustawą z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej (...) Dz.U. nr 38 poz. 360, która w tym zakresie weszła w życie z dniem 29 października 1999 r. Poprzednie rozwiązanie ustawowe art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach stanowiło, że miejsca odosobnienia (...) określa Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - IPN. Regulacja ta nakładała na Kierownika Urzędu obowiązek normatywnego określenia miejsc odosobnienia. Ponieważ ustawa nie określiła formy aktu przyjmuje się, że właściwą jest forma zarządzenia publikowanego w Monitorze Polskim, gdyż akt ten miał zawierać przepisy powszechnie obowiązujące. O takim charakterze aktu wykonawczego świadczy nowelizacja tego przepisu, wskazująca formę rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 58 poz. 524 ze zm./ - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów ogłasza się w Dzienniku Ustaw. Identyczne rozwiązanie znajduje się w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) Dz.U. nr 62 poz. 718, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.
Bezspornym jest, że ani Kierownik Urzędu, ani Prezes Rady Ministrów nie wykonali obligatoryjnej delegacji ustawowej.
W braku określenia miejsc odosobnienia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b", ponieważ warunkiem stosowania tego przepisu jest określenie przedmiotowych miejsc odosobnienia.
Niewypełnienie - przez właściwe podmioty - obligatoryjnego upoważnienia ustawowego do wydania aktu normatywnego, zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie stanowi dla Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów podstawy do określenia ad casum miejsc odosobnienia o jakich mowa w tym przepisie, ani też do określenia, że miejsce odosobnienia wskazane przez stronę - nie spełnia przesłanek ustawowych.
Decyzje, które zostały oparte nie na podstawie przepisu prawa, ale na samodzielnych ustaleniach Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów są nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Powoływanie się przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie opinii Głównej Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - IPN z dnia 21 stycznia 1998 r. (...), nie jest uprawnione. Przede wszystkim powołane pismo nie jest opinią GKBZPNP, a tylko korespondencją pomiędzy naczelnikiem zakładu w Głównej Komisji, a dyrektorem w Urzędzie do Spraw Kombatantów. Ponadto z treści tego pisma wynika, że w punkcie zbiorczym dla osób przesiedlanych w Działdowie rodziny przebywały kilka dni na terenie obozowym (...).
Natomiast w odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu, powołując się na przedmiotowe pismo Głównej Komisji, stwierdził, że pobyt w obozie był krótkotrwały - od jednego do kilku miesięcy (...). Powyższa, swobodna interpretacja pisma Głównej Komisji z dnia 21 stycznia 1998 r. dodatkowo wskazuje na pilną potrzebę zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach.
Odnośnie decyzji Kierownika Urzędu z dnia 28 października 1999 r., opartej na samodzielnym określeniu charakteru miejsca odosobnienia, to należy dodatkowo zauważyć, że od 17 października 1997 r. obowiązuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 93 ust. 1 stanowi m.in., że zarządzenia ministra mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu taki akt. Ponadto Konstytucja określa, że zarządzenia mogą być wydawane na podstawie ustawy, ale nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli /art. 93 ust. 2/.
Tak więc, gdyby nawet przyjąć, że Kierownik Urzędu, działając na podstawie ustawy określił ad casum miejsca odosobnienia, to taki akt nie może stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywatela.
Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia 28 października 1999 r. wydana została bez podstawy prawnej, czyli jest nieważna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Jak wykazano wyżej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach został znowelizowany - wobec konieczności dostosowania tego przepisu do wymogów Konstytucji RP - ustawą z dnia 9 kwietnia 1999 r. /Dz.U. nr 38 poz. 360/, która przyjęła, że akt wykonawczy w drodze rozporządzenia wyda Prezes Rady Ministrów. Mimo że przepis ten wszedł w życie z dniem 29 października 1999 r., rozporządzenie dotąd nie zostało wydane.
Należy wiec stwierdzić, że również decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia 9 maja 2000 r. została wydana bez podstawy prawnej, czyli jest nieważna /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, na podstawie art. 29 cyt. ustawy o NSA, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 października 1999 r. - na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 powołanej ustawy o NSA.
Orzeczenie o kosztach opiera się o przepis art. 55 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o NSA.