Uzasadnienie
Na skutek wydania przez Sąd Rejonowy w Ł. postanowienia z dnia 1 lipca 1991 r. o zabezpieczeniu powództwa w sprawie o zasądzenie od Marii W. alimentów na rzecz jej dzieci przez zakazanie jej opuszczania Polski do czasu prawomocnego zakończenia procesu alimentacyjnego, Wojewoda (...) decyzją z dnia 9 lipca 1991 r. nr SO. 5125-28/91 unieważnił paszport Marii W. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 26 lipca 1991 r. I CZ 101/91 zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. o zabezpieczeniu powództwa w sprawie o alimenty i oddalono wniosek w przedmiocie zakazu wyjazdu Marii W. z Polski.
Rozpoznający odwołanie Marii W. od decyzji o unieważnieniu paszportu Minister Spraw Wewnętrznych najprawdopodobniej nie znał jeszcze postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Ł., gdyż decyzją z dnia 19 sierpnia 1991 r. nr SO-5125-28/91 utrzymał w mocy decyzję Wojewody, w uzasadnieniu zaś powołał się na nie obowiązujące już postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. o zabezpieczeniu powództwa.
Po wniesieniu przez Marię W. skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, Minister ten wydał w dniu 9 października 1991 r. decyzję nr D-II-1748/91, której mocą zmienił z urzędu na podstawie art. 154 par. 1 Kpa poprzednią swą decyzję i orzekł o wydaniu skarżącej paszportu. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych powołał się na fakt, iż postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. o zakazie wyjazdu skarżącej zostało uchylone.
We wniosku z dnia 18 stycznia 1993 r. Maria W. domagała się wypłacenia jej 23 560 000 zł z odsetkami i twierdziła, że na skutek unieważnienia paszportu poniosła szkodę w tej wysokości. Wyjaśniła, że na żądaną kwotę składa się równowartość 1160 USD z tytułu kosztów biletu lotniczego, równowartość 250 USD z tytułu kosztów unieważnienia paszportu oraz 1 800 000 zł kosztów dojazdu na lotnisko i z powrotem.
Decyzją z dnia 26 lutego 1993 r. nr SO. 5125-28/91 Wojewoda (...) przyznał Marii W. zwrot opłaty paszportowej w wysokości 1 773 240 zł oraz zwrot poniesionych kosztów wyjazdu za granicę, który nie doszedł do skutku, w wysokości 11 624 854 zł. W sprawie zwrotu kosztów paszportu wojewoda przyjął, ze składa się na nie 130 USD opłaty za wydanie paszportu i 50 USD kary za utratę paszportu. Zwrot dalszych kosztów, w wysokości 15 USD za ekspresowe wydanie paszportu, oraz kosztów wykonania zdjęć nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewoda przeliczył powyższe sumy według kursu obowiązującego w dniu unieważnienia paszportu, to jest 11 518 zł za 1 USD, i od ustalonej w ten sposób należności potrącił 300 000 zł, które skarżącej wypłacono już wcześniej. Co się zaś tyczy pozostałych kosztów, Wojewoda uznał, że ponieważ skarżąca wykupiła powrotny bilet lotniczy w Nowym Jorku, zwrotowi podlega kwota 853 USD, co stanowi cenę biletu w jedną stronę, a także koszty przejazdu skarżącej z miejsca jej zamieszkania na lotnisko i z powrotem. Wojewoda uznał zarazem, ze odsetki się nie należą, gdyż postępowanie o zwrot tego rodzaju kosztów toczy się na wniosek strony.
Po rozpoznaniu odwołania Marii W., w którym domagała się ona zmiany decyzji Wojewody i przyznania jej pełnej żądanej przez nią należności, a w szczególności odsetek od dnia 16 lipca 1991 r., uwzględnienia kursu USD obowiązującego w dniu dokonania rozliczenia z Urzędem Wojewódzkim oraz zwrotu równowartości 250 USD za ekspresowe wydanie paszportu, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 27 kwietnia 1993 r. nr DO-II-889/93 uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej zwrotu opłaty paszportowej w wysokości 1 773 240 zł oraz zwrotu należności za bilet lotniczy, natomiast utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania na lotnisko i z powrotem. Minister Spraw Wewnętrznych zajął stanowisko, że ponieważ nowy paszport został skarżącej wydany w kraju, może ona domagać się jedynie zwrotu opłaty paszportowej, jaka pobierana jest w kraju, to znaczy 300 000 zł, a kwotę taką już otrzymała. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, Marii W. przysługuje również zwrot równowartości 259 USD według kursu z dnia 18 stycznia 1993 r. /15 926 zł/, gdyż taką kwotę skarżąca otrzymałaby od PLL LOT za nie wykorzystaną w ciągu 2 lat część biletu lotniczego, a także zwrot 1 800 000 zł z tytułu kosztów przejazdu taksówką bagażową na lotnisko i z powrotem, tzn. łącznie 5 924 834 zł. (...)
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 kwietnia 1993 r. Maria W. wniosła o zmianę decyzji oraz przyznanie jej tytułem odszkodowania sumy 23 560 000 zł lub o uchylenie tej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 139 Kpa oraz rażące naruszenie prawa i powołała się na swe dotychczasowe twierdzenia. Także Minister Spraw Wewnętrznych, który wnosił o oddalenie skargi, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podkreślić, że między zawartym w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji zachodzi oczywista sprzeczność. Sentencja decyzji składa się z dwóch punktów: pierwszego - uchylającego decyzję Wojewody w części dotyczącej zwrotu opłaty paszportowej w wysokości 1 773 240 zł i zwrotu opłaty za bilet lotniczy z Warszawy do Nowego Jorku oraz uznającego, że z tego tytułu nie przysługuje skarżącej odszkodowanie, i drugiego - utrzymującego w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania na lotnisko Warszawa-Okęcie i z powrotem. Z uzasadnienia natomiast wynika, że zwrot kosztów powinien dotyczyć nie tylko należności z tytułu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania na lotnisko Warszawa-Okęcie i z powrotem, ale i równowartości 259 USD za nie wykorzystaną część biletu. Już więc tylko z tego powodu skargę w części dotyczącej zwrotu kosztów biletu lotniczego należy uznać za zasadną. Bezpośrednie skutki prawne wywołuje jedynie sentencja decyzji administracyjnej. Jest zaś oczywiste, że sentencja decyzji w niniejszej sprawie nie odpowiada temu, co Minister Spraw Wewnętrznych chciał w sprawie uczynić. Za zasadną jednak uznać należy skargę także i z innych powodów i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nie obejmuje jedynie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody w części dotyczącej zwrotu kwoty 1 800 000 zł za dojazd skarżącej taksówką z miejsca zamieszkania do lotniska w Warszawie i z powrotem. O kwocie tej Wojewoda rozstrzygnął zgodnie z wnioskiem skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy i decyzje obu tych organów nie nasuwają zastrzeżeń. Nie ma więc powodu, aby w tej części prowadzone było dalsze postępowanie administracyjne. Inaczej jest natomiast z pozostałą częścią roszczeń skarżącej.
Jak trafnie przyjęły organy administracyjne w niniejszej sprawie, prawną podstawę decyzji o zwrocie kosztów poniesionych na skutek wydania decyzji o unieważnieniu paszportu na wniosek sądu prowadzącego postępowanie przeciwko posiadaczowi paszportu w sprawie karnej lub cywilnej stanowi art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/. Przepis ten przewiduje zwrot w takiej sytuacji opłaty paszportowej i innych poniesionych kosztów. W przepisie zostało zawarte jednocześnie upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia - w porozumieniu z Ministrem Finansów - zakresu i trybu zwrotu dokonanych opłat i poniesionych kosztów. Wykonując to upoważnienie, Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 1991 r. w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i poniesionych kosztów w przypadku unieważnienia paszportu /Dz.U. nr 58 poz. 251/; ustalono tam, że zwrot opłaty paszportowej przysługuje za każdy rok objęty unieważnieniem paszportu, łącznie z rokiem, w którym wydano decyzję o jego unieważnieniu, przy czym wysokość opłaty podlegającej zwrotowi ustala się, przyjmując za każdy rok dziesiątą część opłaty obowiązującej w dniu wydania decyzji w tej sprawie /par. 3 ust. 2 i 3/; ustalono też, że zwrot kosztów wyjazdu za granicę, który nie doszedł do skutku z powodu unieważnienia paszportu, obejmuje faktycznie poniesione przed doręczeniem decyzji o unieważnieniu paszportu udokumentowane koszty przejazdu oraz koszty opłat za uzyskanie wiz osoby, której paszport został unieważniony, i dzieci objętych tym paszportem /par. 4 ust. 2/. W rozporządzeniu przewidziano zarazem, ze wysokość podlegających zwrotowi opłaty paszportowej oraz kosztów wyjazdu za granicę ustala się w drodze decyzji administracyjnej /par. 2 i 4 ust. 1/, przy czym wysokość opłaty paszportowej może być ustalona również w decyzji o unieważnieniu paszportu /par. 3 ust. 1/. Decyzja dotycząca zwrotu opłaty paszportowej wydawana jest z urzędu /par. 3 ust. 1/, a decyzja dotycząca zwrotu kosztów wyjazdu za granicę - na wniosek osoby, której paszport został unieważniony /par. 4 ust. 1/; zwrotu powyższych należności dokonuje się po zwróceniu unieważnionego paszportu /par. 5/.
Powiązanie obowiązku zwrotu opłaty paszportowej oraz kosztów wyjazdu za granicę wyłącznie z faktem unieważnienia paszportu, a więc niezależnie od tego, czy w świetle prowadzonego następnie postępowania unieważnienie takie okaże się uzasadnione, powierzenie rozstrzygania w tej sprawie organom administracji, a więc organom, które nie są przygotowane do rozstrzygania skomplikowanych sporów cywilnoprawnych, oraz szczególny tryb postępowania, przewidujący m. in. konieczność "udokumentowania" kosztów przejazdu, przez co - zgodnie z powszechnym znaczeniem tego słowa - należy rozumieć wykazanie poniesienia tych kosztów dowodami pisemnymi, jak również nałożenie na organy administracji obowiązku zwrotu opłaty paszportowej z urzędu, i to nawet już w decyzji o unieważnieniu paszportu, świadczą o tym, iż prawodawca chciał utworzyć możliwie jak najbardziej sprawny mechanizm szybkiego naprawiania przez administrację państwową bezspornych szkód, jakie poniosła osoba na skutek unieważnienia jej paszportu. To, jakich dalszych roszczeń majątkowych może dochodzić strona, gdy unieważnienie paszportu okazało się nieuzasadnione, jak również strona, która poniosła dodatkowe szkody na skutek innego wadliwego działania organów państwa w jej sprawie, nie jest przedmiotem dalszych rozważań, jako że roszczenia takie mogłyby być dochodzone jedynie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, którego zakres został wyznaczony wskazanymi wyżej przepisami i nie może być przekraczany ani przez organy paszportowe, obowiązane działać na podstawie przepisów prawa, ani przez Naczelny Sąd Administracyjny /art. 3 ust. 2 Konstytucji RP/.
Co się tyczy decyzji w sprawie zwrotu opłaty paszportowej, to należy uznać, że zarówno samo pojęcie "zwrotu", jak i użyte w art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach określenie "zwrot dokonanych opłat" uzasadniają wniosek, iż zwrot ma dotyczyć tych opłat paszportowych, które zostały w rzeczywistości uiszczone za wydanie paszportu, następnie unieważnionego, choć - co oczywiste - zwrot ich nastąpi w zakresie ustalonym w cytowanym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych.
Unieważniony paszport został skarżącej wydany w USA. W związku z tym za wydanie tego paszportu pobrano od niej - zgodnie z art. 6 ust. 3 powyższej ustawy o paszportach - opłatę określoną na podstawie przepisów o funkcjach konsulów. Pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych, że także w wypadku unieważnienia paszportu wydanego za granicą, od którego pobrano opłatę określoną na podstawie przepisów o funkcjach konsulów, zwraca się na podstawie art. 10 ust. 3 omawianej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. opłatę paszportową pobieraną od paszportów wydawanych w kraju, oznaczałby, że nie jest to "zwrot", a tym bardziej nie jest to "zwrot dokonanych opłat". (...) Decyzja w tej części więc nie może być uznana za zasadną. To, jakie kwoty należy zwrócić skarżącej, powinno być przedmiotem dodatkowych ustaleń zgodnych z art. 7 i art. 77 Kpa. Należy podzielić stanowisko organów administracji obu instancji, że ze względu na treść wskazanych przepisów brak jest podstaw do wydania decyzji o zwrocie należności za zrobienie fotografii, która to należność nie jest "opłatą paszportową". Wymaga natomiast wyjaśnienia, czy nie jest taką opłatą należność za "ekspresowe" wydanie paszportu.
Niedostatecznie została wyjaśniona również kwestia wysokości poniesionych przez skarżącą kosztów biletu lotniczego, co także doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. Wykorzystanie przez Marię W. tego biletu na trasie Nowy Jork - Warszawa czyni bezzasadnym żądanie zwrotu kosztów przejazdu także i na tej trasie. Nie jest natomiast przekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji co do pozostałej części kosztów biletu lotniczego. W okolicznościach sprawy można się zgodzić z organami administracji, że za podstawę ustalenia ceny biletu lotniczego należy przyjąć cenę wydrukowaną na bilecie. Wprawdzie skarżąca twierdziła, że za bilet zapłaciła drożej, a pismo PLL LOT z dnia 16 lutego 1993 r. możliwości takiej nie wyłącza, jednakże z pisma tego wynika zarazem, ze wyższa cena jest pobierana jedynie w okolicznościach szczególnych, skarżąca zaś nie udokumentowała zapłacenia takiej wyższej ceny. Jeśli natomiast w toku dalszego postępowania przedstawi dowody zapłaty wyższej ceny biletu, Minister Spraw Wewnętrznych powinien ocenić ich wiarygodność i uwzględnić je przy rozstrzyganiu sprawy. W żadnej natomiast mierze zebrany w sprawie materiał nie uzasadnia odmówienia skarżącej zwrotu kosztów biletu /co - jak wskazano wyżej - wynika z sentencji zaskarżonej decyzji/ czy też ograniczenia zgłoszonych przez nią w tej mierze żądań do równowartości 259 USD /co wynika z uzasadnienia decyzji/. Pismo PLL LOT mówi jedynie o kwocie, jaką otrzymało to przedsiębiorstwo, oraz o możliwości zwrotu 259 USD przez przewoźnika agentowi. Nie ma w nim natomiast nic na temat zwrotu należności pasażerowi ani na temat tego, co podróżny traci. W rezultacie Minister Spraw Wewnętrznych powinien ponownie rozważyć sprawę wysokości poniesionych przez skarżącą kosztów biletu lotniczego, żądając w razie potrzeby dodatkowych informacji na ten temat od PLL LOT albo od innych właściwych instytucji.
Ponieważ sprawa nie została w powyższym zakresie wyjaśniona, należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 139 Kpa przynajmniej w tym sensie, że nie wiadomo, czy w sprawie rzeczywiście istniały podstawy do przyjęcia, że decyzja Wojewody rażąco naruszała prawo lub interes społeczny, co jedynie mogłoby uzasadniać wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej, mimo że postępowanie odwoławcze toczyło się na skutek odwołania wniesionego tylko przez nią.
Zasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa wskutek nieuwzględnienia odsetek za zwłokę od przyznanych na jej rzecz kwot. To, że zwłoka /opóźnienie/ w spełnieniu świadczenia pieniężnego pociąga za sobą obowiązek uiszczenia odsetek, należy uznać za zasadę polskiego systemu prawnego. Obowiązek taki przewidują zarówno przepisy prawa cywilnego /art. 481 Kc/, jak i przepisy prawa publicznego /art. 20 i 29 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz.U. nr 27 poz. 111 ze zm. - oraz art. 81 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne - Dz.U. nr 75 poz. 445/. Ponieważ przepisy prawne muszą być wykładane na tle całego systemu prawa, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem zasad, na jakich system ten jest oparty, należy uznać, że także od opłaty paszportowej i innych poniesionych kosztów, zwracanych na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach na skutek unieważnienia paszportu z przyczyn określonych w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy, przysługują odsetki za zwłokę. Dla ustalenia, od kiedy występuje stan zwłoki, decydujące znaczenie ma par. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 czerwca 1991 r., który uzależnia zwrot omawianych należności od zwrotu przez stronę unieważnionego paszportu. Prowadzi to do wniosku, że odsetki za zwłokę przysługują od dnia zwrotu unieważnionego paszportu. Ponieważ jednak zwrot kosztów innych niż opłata paszportowa wymaga złożenia przez stronę wniosku, w wypadku gdyby wniosek taki został złożony po zwrocie paszportu, odsetki od tych kosztów przysługiwałyby od dnia złożenia wniosku. Ze względu na brak w tym zakresie przepisów szczególnych należy uznać, że chodzi o odsetki w wysokości przewidzianej w prawie cywilnym, będącym prawem o charakterze najbardziej powszechnym.
Mając na względzie omówione wyżej naruszenia prawa i uznając, że są to naruszenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w części nie dotyczącej zwrotu kosztów za przejazd na lotnisko i z powrotem z mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.