Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 5 stycznia 1999 r., V SA 1753/97

Sentencja

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie postanowienia opiniującego wniosek o kartę stałego pobytu.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 27 października 1997 r. (...) wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30/ oraz art. 106 par. 5 Kpa, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. postanowił zaopiniować negatywnie podanie Rusłana O. - obywatela Ukrainy - o kartę stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach oraz art. 107 par. 5 i art. 126 Kpa Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odstąpił od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

Po rozpoznaniu zażalenia, wniesionego przez Rusłana O., Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 20 listopada 1997 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. i na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach oraz art. 126 w zw. z art. 107 par. 5 Kpa również odstąpił od uzasadnienia wydanego przez siebie postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rusłan O. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji i przytacza argumenty, które, jego zdaniem, uzasadniają uwzględnienie skargi w całości.

Wyjaśnia przede wszystkim, że legalnie przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zawarł związek małżeński z Polką. Żona zamieszkała w Polsce, ma dobrze płatną pracę i nie chce opuścić Polski. Mają też oszczędności. Chce z żoną mieszkać w Polsce i pracować. Zna język polski, jest technikiem mechanikiem i wydanie zaskarżonej decyzji jest dla niego krzywdzące.

Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że informacje, które stanowiły podstawę sformułowania negatywnej opinii, zostały uzyskane z Urzędu Ochrony Państwa na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ i zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy mogą być ujawnione na żądanie Sądu lub prokuratora, lecz jedynie w celu ścigania karnego. Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające ujawnienie przedmiotowych informacji na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 1/98 sformułowano tezy, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, stwierdzające po pierwsze, że na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach organ Policji może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi kart stałego pobytu i po drugie, że odstąpienie od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie ogranicza kompetencji Sądu do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu tej drugiej tezy wyrażono pogląd, że art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach, podobnie jak art. 107 par. 5 Kpa, odnosi się do takich stanów faktycznych, w których okoliczności powodujące odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia zostały w sposób dozwolony i legalny ustalone przez organ w toku postępowania dowodowego, wyłącznie do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i wykorzystane jako przesłanki /powody/ rozstrzygnięcia. Ze względu jednak na interes bezpieczeństwa Państwa nie mogły być ujawnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i z tej przyczyny organ odstąpił od uzasadnienia.

Potrzeba taka zachodzi oczywiście wówczas, gdy tego rodzaju istotne dla interesu bezpieczeństwa Państwa okoliczności stanowy podstawę faktyczną orzeczenia i wykorzystane zostały przez organ jako przesłanki rozstrzygnięcia.

W przeciwnym bowiem wypadku, jeżeli nie występują informacje podlegające ochronie, nie ma narażenia na szwank interesu bezpieczeństwa Państwa i w konsekwencji brak jest wówczas przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia. Ograniczenie jawności w postaci odstąpienia od uzasadnienia, dotyczące jedynie końcowej fazy procesu załatwienia sprawy, nie narusza powinności organu zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego, dokumentującego ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności faktyczne wykorzystane jako przesłanki /powody/ dokonanego rozstrzygnięcia. W takim samym zakresie okoliczności te oraz dokumentujący je materiał dowodowy objęte są jawnością wobec sądu i podlegają jego ocenie w ramach powierzonej mu sądowej kontroli zgodności orzeczeń administracyjnych z przepisami prawa. W obowiązującym stanie prawa, a w szczególności w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie ma przepisu, który pozwalałby przyjąć, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odmowy uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa są wyłączone z zakresu kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnej funkcji sądu w kontroli działania organów administracji publicznej. I już choćby z tego powodu przyjęcie takiej możliwości godziłoby w konstytucyjną zasadę państwa i prawa do sądu poprzez akceptowanie zupełnie dyskrecjonalnych działań organów państwowych podejmowanych poza kontrolą sądową.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 199? r. III SA 1154/92 wyrażone zostało następujące stanowisko: "Przewidziana w przepisach szczególnych możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie oznacza wyłączenia kontroli tego rodzaju decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Akta sprawy powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję. W braku takiego materiału sąd byłby pozbawiony możliwości wykonania przysługującego mu nawet w stosunku do decyzji pozostawionych całkowicie swobodnemu uznaniu - uprawnienia do oceny, czy nie zostały przekroczone przez organ granice swobodnego uznania". Skład orzekający podziela ten pogląd, gdyż jest on ugruntowany od lat w polskim orzecznictwie. Już Najwyższy Trybunał Administracyjny wskazywał, że w przypadku, gdy organ państwowy jest uprawniony do nieuzasadniania swej decyzji, akta sprawy przedstawiane Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję /wyrok NTA z dnia 4 kwietnia 1934 r. nr 10564/34, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych 1934, nr 727/.

W sprawach o wydanie cudzoziemcowi karty stałego pobytu, poza określonymi ściśle zmianami wskazywanymi wprost w ustawie o cudzoziemcach, stosuje się przepisy Kpa. W szczególności organ administracji publicznej musi prowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ i w tym celu zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/.

Prawidłowość działania organu w tym zakresie znajdować musi odzwierciedlenie w materiale zebranym w sprawie, który w toku postępowania sądowoadministracyjnego poddany zostanie weryfikacji sądowej. Zgodnie z przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, organ administracji, którego aktu lub czynności sprawa dotyczy, przekazuje sądowi akta sprawy. Dzieje się tak właśnie dlatego, by sąd mógł dokonać badania czynności podejmowanych przez organy działające w sprawie i to dlatego, by czynności kontrolne sądu nie były ograniczone do badania tylko elementów formalnych podejmowanego rozstrzygnięcia. Brak też w ustawie o NSA, jak i Kpa, podstaw prawnych ograniczających uprawnienia sądu do badania materiału zebranego w sprawie.

Obowiązujące przepisy prawa przewidują określone ograniczenia dostępu do akt sprawy w całości lub w części wówczas, gdyby miało dojść do ujawnienia prawnie chronionej tajemnicy państwowej. W szczególności tu wskazać należy art. 74 Kpa stanowiący wyłom od kodeksowej reguły udostępniania akt. Przepis ten przewiduj e, że prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów podlega ograniczeniu w przypadku akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes społeczny. Należy podkreślić, że te ograniczenia odnoszą się do strony w postępowaniu, nie odnoszą się natomiast do sądu rozpatrującego sprawę. Przypomnieć też należy, że z mocy art. 59 ustawy o NSA art. 74 par. 1 Kpa znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed NSA.

Pewne szczególne ograniczenia występują w cyt. ustawie o Policji, w której art. 21 ust. 1 stanowi, że ściśle określone informacje o osobie uzyskane w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych mogą być ujawnione na żądanie sądu lub prokuratora, lecz jedynie w celu ścigania karnego.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustanowiony w tym przepisie zakaz wykorzystania określonych w nim informacji o osobie do innych celów, niż ściganie karne dotyczy także organów Policji. Ustanowiony bowiem został w ustawie o Policji i art. 21 ust. 1 tej ustawy nie wyłącza Policji z kręgu adresatów normy zakazującej wykorzystania informacji do innych celów, niż określone w powołanym przepisie. Oceny tej nie podważa przepis art. 14 ust. 4 ustawy o Policji stanowiący, że Policja może, w zakresie koniecznym do wykonywania jej ustawowych zadań, korzystać z informacji o osobie, uzyskanych przez Urząd Ochrony Państwa i Straż Graniczną w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Dodatkowo wskazać należy, że za prezentowanym rozumowaniem przemawiają także argumenty wynikające z przepisów prawa międzynarodowego, stosowanych po wejściu w życie Konstytucji RP przez sądy bezpośrednio, a także orzecznictwa organów międzynarodowych. W szczególności w tym zakresie należy wskazać art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a dla Polski wiążącej od dnia 19 stycznia 1993 r., określającego reguły prawa do skutecznego środka prawnego. Reguły wynikające ze wskazanych przepisów Konwencji w szczególności zapewniają pełnię ochrony sądowej, co przede wszystkim przejawia się szczególnymi uprawnieniami sądu do badania stanu faktycznego sprawy. Wnioski takie wynikają też z orzeczenia Trybunału Strasburskiego, który w orzeczeniu z dnia 15.11.1996 r. w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii podzielił stanowisko Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 27.06.1995 r. /skarga 22414/93/ i stwierdził, "że korzystanie z poufnych materiałów jest nie do uniknięcia w sprawach związanych z bezpieczeństwem państwa. Nie oznacza to jednak, że władze krajowe są zwolnione z obowiązku zapewnienia skutecznej kontroli sądowej, jeżeli powołują się na bezpieczeństwo państwa lub terroryzm".

Konkludując powyższe rozważania, należy wskazać, że niedopuszczalnym byłoby rezygnowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym z wszelkich sposobów weryfikowania działań organów administracji państwowej, choćby takie możliwości były faktycznie utrudnione.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że przedstawione Sądowi przez Komendanta Głównego Policji akta sprawy nie zawierają żadnego materiału, który by wskazywał, że wydanie skarżącemu karty stałego pobytu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa. Brak tego materiału nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny okoliczności, którymi kierowały się organy Policji, wydając dla strony negatywną opinię oraz uniemożliwia Sądowi weryfikację występowania w sprawie przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od uzasadnienia wydanych postanowień. Nie bez znaczenia w tej sprawie pozostaje złożone na rozprawie sądowej w dniu 7.01.1999 r. oświadczenie pełnomocnika Komendanta Głównego Policji, o czym mowa we wstępie uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 29 ustawy o NSA uchylił postanowienia organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.