Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 września 2002 r. (...) wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/ oraz art. 104 Kpa Wojewoda Ś. dokonał zmian w paszporcie Wojciecha P. orzekając o wykreśleniu małoletniego Piotra P. ur. 6 lutego 1991 r. w Z. z paszportu ojca Wojciecha P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia 15 grudnia 1999 r. (...) pozbawił Wojciecha P. władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem Piotrem P. Opiekunem prawnym małoletniego została ustanowiona Janina R., która postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 14 marca 2002 r. (...) uzyskała zezwolenie na wystąpienie do organu paszportowego z wnioskiem o wydanie paszportu dla podopiecznego. W dniu 17 lipca 2002 r. został wydany Piotrowi P. paszport. Zgodnie z ustawą o paszportach obywatel polski uprawniony jest do posiadania jednego paszportu, w związku z czym organ paszportowy pismem z dnia 20 czerwca 2002 r. wystąpił do ojca małoletniego o przedłożenie paszportu (...) w celu dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wykreślenia wpisanego syna z paszportu. Ponieważ Wojciech P. odmówił dokonania tej czynności, organ paszportowy wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i po zapoznaniu się przez Wojciecha P. z aktami sprawy i podtrzymaniu stanowiska o odmowie zgody na wykreślenie wpisu syna z paszportu wydał przedmiotową decyzję.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Wojciech P. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił, że organ paszportowy I instancji bezpodstawnie, bez jego zgody i z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy o paszportach, wydał paszport Piotrowi P., w związku z czym decyzja o wykreśleniu syna z jego paszportu jest również bezzasadna.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 28 listopada 2002 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach. W uzasadnieniu wskazał, że art. 104 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu: "Organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" należy rozumieć w ten sposób, że stwierdzenie to odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej /wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85/. Przepisy prawa paszportowego nie przewidują jednak tej formy prawnej dla wykreślenia wpisu dziecka w paszporcie rodzica, dlatego też organ nie mógł załatwić tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu czynność polegająca na wykreśleniu wpisu dziecka z paszportu rodzica jest czynnością materialno-techniczną. W tej sprawie decyzja administracyjna jest więc bezprzedmiotowa. Podobnie jak przy dokonywaniu wpisu dziecka do paszportu, tak również przy wykreśleniu tego wpisu organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów Wojciecha P. zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody Ś. organ stwierdził, zgoda Wojciecha P. nie jest wymagana do wydania paszportu jego małoletniemu synowi. Wojciech P. jest pozbawiony władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem wyrokiem sądowym, zaś opiekunem dziecka pozostaje Janina R. i jedynie jej zgoda jest niezbędna do wydania paszportu dziecku zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 4 ustawy o paszportach.
Powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina R. - opiekun prawny Piotra P. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymane w mocy decyzji Wojewody Ś. ewentualnie o nakazanie Wojewodzie Ś. odebranie paszportu Wojciechowi P. i wydanie mu nowego bez wpisanego małoletniego Piotra P. Skarżąca podniosła, że jako opiekun prawny uzyskała zgodnie z art. 156 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zezwolenie sądu opiekuńczego na wyjazdy dziecka zagranicę i na wystąpienie do władz paszportowych o wydanie Piotrowi P. paszportu. Paszport taki został wydany 17 lipca 2002 r. Obecnie wobec zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji istnieją dwa paszporty uprawniające przekroczenie granicy przez małoletniego Piotra- paszport wydany w dniu 17 lipca 2002 r. oraz paszport jego ojca Wojciecha P. pozbawionego wyrokiem sądu władzy rodzicielskiej i prawa do osobistej styczności z dzieckiem. Skarżąca obawia się, że w takiej sytuacji Wojciech P. może w każdej chwili wywieść dziecko zagranicę wbrew wyrokom sądowym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 listopada 2002 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje organów administracji i merytorycznego rozstrzygania kwestii będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stąd też wniosek skarżącej o nakazanie Wojewodzie Ś. odebranie paszportu Wojciechowi P. i wydanie mu nowego bez wpisanego małoletniego Piotra P. wykracza poza uprawnienia Sądu.
Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5 ze zm./ paszporty wydaje oraz dokonuje w nich zmian w kraju wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport. Paszporty i paszporty blankietowe wydaje się po przedstawieniu wymaganych dokumentów i uiszczeniu należnych opłat /art. 5 ust. 1 cyt. ustawy/. Tryb wydawania paszportów określa wydane na podstawie art. 15 ust. 3 cyt. ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania, a także trybu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w przypadku ujawnienia w czasie kontroli granicznej wad w paszportach. /Dz.U. nr 114 poz. 991/. Zgodnie z par. 2 ust. 1 tego rozporządzenia osoba ubiegająca się o wydanie paszportu w kraju składa m. innymi wypełnione podanie - kwestionariusz paszportowy, którego wzór stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia. W załączniku tym na str. 1 wzoru podanie- kwestionariusz paszportowy w rubryce "adnotacje urzędowe" jest poz. "podpis osoby podejmującej decyzję" i poz. "podpis osoby wydającej paszport".
Stosownie do przepisu art. 13 cyt. ustawy o paszportach od decyzji w sprawach paszportów i paszportów blankietowych przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych.
Przepisy ustawy o paszportach przewidują expressis verbis wydanie decyzji przez organ paszportowy tylko w przypadkach określonych w art. 10 ust. 1 i art. 12 ustawy -dotyczy to decyzji o unieważnieniu paszportu. Forma ta nie została wyraźnie wskazana odnośnie rozstrzygnięć dotyczących odmowy wydania paszportu /art. 6/ a niewątpliwie rozstrzygnięcia te zapadają w formie decyzji organów paszportowych.
Zasadniczy problem prawny, jaki wystąpił w sprawie, sprowadza się do tego, w jakiej prawnej formie działania organ paszportowy załatwia sprawę, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o paszportach /wydanie paszportu i dokonanie zmian w paszporcie/.
Nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że przepisy prawa paszportowego nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla wykreślenia wpisu /dokonania zmian/ w paszporcie, w związku z czym jest to czynność materialno-techniczna. O tym, jaka prawna forma działania organu w określonej sprawie ma zastosowanie, rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do załatwienia sprawy /uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. OPK 24/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/. Istotne bowiem jest to, że decyzja jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/. Przyjmuje się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji -jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Należy odróżnić postępowanie mające na celu ustalenie istnienia przesłanek do dokonania zmian w paszporcie /art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o paszportach/ wbrew woli posiadacza tego dokumentu i orzekanie w tym przedmiocie, od samej czynności materialno-technicznej wykreślenia wpisu z dokumentu.
W konkluzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Wojewody Ś. w sprawie dokonania zmian w paszporcie Wojciecha P. zapadło po prawidłowo przeprowadzonym, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7 Kpa, postępowaniu administracyjnym i w prawidłowej formie decyzji administracyjnej.
Skoro zatem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 listopada 2002 r. narusza prawo, należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 386 ze zm./ orzec jak w sentencji.