Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 października 1997 r. (...), wydanym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ oraz art. 106 par. 5 Kpa Komendant Wojewódzki Policji w K. wyraził opinię o braku podstaw do wydania Angeli S. karty stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach oraz art. 107 par. 5 Kpa Komendant Wojewódzki Policji w K. odstąpił od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.
Po rozpoznaniu zażalenia Angeli S., Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 20 listopada 1997 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach oraz art. 126 w zw. z art. 107 par. 5 Kpa również odstąpił od uzasadnienia wydanego przez siebie postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji i przytoczyła argumenty, które jej zdaniem uzasadniają złożony przez nią wniosek o przyznanie karty stałego pobytu.
Podkreśla w szczególności swoje polskie pochodzenie, związki z rodziną zamieszkałą w Polsce, fakt kształcenia się jej dzieci w polskich szkołach oraz wykonywanie przez nią legalnej pracy w założonej przez męża Spółce "A.".
W związku z podaną, przez organy Policji przyczyną wyrażenia negatywnej opinii skarżąca stwierdziła, że nigdy nie była karana, co jej zdaniem potwierdza złożone w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Wojewódzkiego w K. zaświadczenia milicji ukraińskiej o niekaralności, a także zaświadczenie urzędu skarbowego o braku zaległości podatkowych.
Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że informacje, które stanowiły podstawę sformułowania negatywnej opinii zostały uzyskane z Urzędu Ochrony Państwa na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ i zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy mogą być ujawnione na żądanie sądu lub prokuratora w celu ścigania karnego. Ponadto Komendant Główny Policji stwierdził, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające ujawnienie tych okoliczności na podstawie art. 21 ust. 2 cyt. ustawy o Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 1/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 5/ sformułowano tezy, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, stwierdzające po pierwsze, że na podstawie art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach organ Policji może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu i po drugie, że odstąpienie od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie ogranicza kompetencji Sądu do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu.
W uzasadnieniu tej drugiej tezy wyrażono pogląd, że art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o cudzoziemcach podobnie jak art. 107 par. 5 Kpa odnosi się do takich stanów faktycznych, w których okoliczności powodujące odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia zostały w sposób dozwolony i legalny ustalone przez organ w toku postępowania dowodowego, wyłącznie do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i wykorzystane jako przesłanki /powody/ rozstrzygnięcia. Ze względu jednak na interes bezpieczeństwa Państwa nie mogły być ujawnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i z tej przyczyny organ odstąpił od uzasadnienia. Potrzeba taka zachodzi oczywiście wówczas, gdy tego rodzaju istotne dla interesu bezpieczeństwa Państwa okoliczności stanowiły podstawę faktyczną orzeczenia i wykorzystane zostały przez organ jako przesłanki rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem wypadku, jeżeli nie występują informacje podlegające ochronie, nie ma narażenia na szwank interesu bezpieczeństwa Państwa i w konsekwencji brak jest wówczas przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia. Ograniczenie jawności w postaci odstąpienia od uzasadnienia, dotyczące jedynie końcowej fazy procesu załatwienia sprawy, nie narusza powinności organu zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego, dokumentującego ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności faktyczne wykorzystane jako przesłanki /powody/ dokonanego rozstrzygnięcia. W takim samym zakresie okoliczności te oraz dokumentujący je materiał dowodowy objęte są jawnością wobec sądu i podlegają jego ocenie w ramach powierzonej mu sądowej kontroli zgodności orzeczeń administracyjnych z przepisami prawa. W obowiązującym stanie prawa, a w szczególności w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie ma przepisu który pozwalałby przyjąć, że okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odmowy uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa są wyłączone z zakresu kontroli sądu administracyjnego.
Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnej funkcji sądu w kontroli działania organów administracji publicznej. I już choćby z tego powodu przyjęcie takiej możliwości godziłoby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i prawa do sądu poprzez akceptowanie zupełnie dyskrecjonalnych działań organów państwowych podejmowanych poza kontrolą sądową. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 1992 r. III SA 1154/92 /OSP 1994 z. 4 poz. 70 z glosą Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego/ wyrażone zostało następujące stanowisko: "Przewidziana w przepisach szczególnych możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie oznacza wyłączenia kontroli tego rodzaju decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Akta sprawy powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję.
W braku takiego materiału sąd byłby pozbawiony możliwości wykonania przysługującego mu - nawet w stosunku do decyzji pozostawionych całkowicie swobodnemu uznaniu - uprawnienia do oceny, czy nie zostały przekroczone przez organ granice swobodnego uznania". Skład orzekający podziela ten pogląd, gdyż jest on ugruntowany od lat w polskim orzecznictwie. Już Najwyższy Trybunał Administracyjny wskazywał, że w przypadku gdy organ państwowy jest uprawniony do nieuzasadniania swej decyzji, akta sprawy przedstawiane Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu powinny zawierać materiał, który by wskazywał, jakimi względami na interes publiczny kierował się organ, wydając nieprzychylną dla strony decyzję /wyrok NTA z dnia 4 kwietnia 1934 r. nr 10564/34, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w Sprawach Podatkowych i Administracyjnych 1934, nr 727/.
W sprawach o wydanie cudzoziemcowi karty stałego pobytu poza określonymi ściśle zmianami wskazanymi wprost w ustawie o cudzoziemcach stosuje się przepisy Kpa. W szczególności organ administracji publicznej musi prowadzić postępowanie z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/ i w tym celu zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/. Prawidłowość działania organu w tym zakresie znajdować musi odzwierciedlenie w materiale zebranym w sprawie, który w toku postępowania sądowoadministracyjnego poddany zostanie weryfikacji sądowej.
Zgodnie z przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym organ administracji, którego aktu lub czynności sprawa dotyczy przekazuje sądowi akta sprawy. Dzieje się tak właśnie dlatego by sąd mógł dokonać badania czynności podejmowanych przez organy działające w sprawie i to dlatego by czynności kontrolne sądu nie były ograniczone do badania tylko elementów formalnych podejmowanego rozstrzygnięcia. Brak też w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i Kpa podstaw prawnych ograniczających uprawnienia sądu do badania materiału zebranego w sprawie.
Obowiązujące przepisy prawa przewidują określone ograniczenia dostępu do akt sprawy w całości lub w części wówczas, gdyby miało dojść do ujawnienia prawnie chronionej tajemnicy państwowej. W szczególności wskazać tu należy art. 74 Kpa stanowiący wyłom od kodeksowej reguły udostępniania akt. Przepis ten przewiduje, że prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów podlega ograniczeniu w przypadku akt sprawy, objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes społeczny. Należy podkreślić, że te ograniczenia odnoszą się do strony w postępowaniu, nie odnoszą się do sądu rozpatrującego sprawę.
Przypomnieć też należy, że z mocy art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym art. 74 par. 1 Kpa znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed NSA.
Pewne szczególne ograniczenia występują w cyt. ustawie o Policji, w której art. 21 ust. 1 stanowi, że ściśle określone informacje o osobie uzyskane w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych mogą być ujawnione na żądanie sądu lub prokuratora, lecz jedynie w celu ścigania karnego. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustanowiony w tym przepisie zakaz wykorzystania określonych w nim informacji o osobie do innych celów niż ściganie karne dotyczy także organów Policji.
Ustanowiony bowiem został w ustawie o Policji i art. 21 ust. 1 tej ustawy nie wyłącza Policji z kręgu adresatów normy zakazującej wykorzystania informacji do innych celów niż określone w powołanym przepisie. Oceny tej nie podważa przepis art. 14 ust. 4 ustawy o Policji, stanowiący, że Policja może, w zakresie koniecznym do wykonywania jej ustawowych zadań korzystać z informacji o osobie, uzyskanych przez Urząd Ochrony Państwa i Straż Graniczną w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych.
Dodatkowo wskazać należy, że za prezentowanym rozumowaniem przemawiają także argumenty wynikające z przepisów prawa międzynarodowego stosowanych po wejściu w życie Konstytucji RP przez sądy bezpośrednio, a także orzecznictwa organów międzynarodowych. W szczególności w tym zakresie należy wskazać art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, czyli Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., a dla Polski wiążącej od dnia 19 stycznia 1993 r., określającego reguły prawa do sprawiedliwego procesu oraz art. 13 stanowiącego prawo do skutecznego środka prawnego.
Reguły wynikające ze wskazanych przepisów Konwencji w szczególności zapewniają pełnię ochrony sądowej, co w szczególności przejawia się szczególnymi uprawnieniami sądu do badania stanu faktycznego sprawy. Wnioski takie wynikają też z orzeczenia Trybunału Strasburskiego, który w orzeczeniu z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii podzielił stanowisko Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 27 czerwca 1995 r. /skarga 22414/93/ i stwierdził "że korzystanie z poufnych materiałów jest nie do uniknięcia w sprawach związanych z bezpieczeństwem państwa. Nie oznacza to jednak, że władze krajowe są, zwolnione z obowiązku zapewnienia skutecznej kontroli sądowej, jeżeli powołują się na bezpieczeństwo państwa lub terroryzm".
Konkludując powyższe rozważania należy wskazać, że niedopuszczalnym byłoby rezygnowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym z wszelkich sposobów weryfikowania działań organów administracji państwowej, choćby takie możliwości były faktycznie utrudnione.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że przedstawione Sądowi przez Komendanta Głównego Policji akta sprawy nie zawierają żadnego materiału, który by wskazywał, że wydanie skarżącej karty stałego pobytu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa. Brak tego materiału nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny okoliczności, którymi kierowały się organy Policji, wydając dla strony negatywną opinię oraz uniemożliwia sądową weryfikację występowania w sprawie przyczyn usprawiedliwiających odstąpienie od uzasadnienia wydanych postanowień.
Z powyższych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 29 ustawy o NSA uchylono postanowienie organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.