Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25.05.2000 r. (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. (...) z dnia 20.01.2000 r., którą odmówiono Zhe Yi M. - obywatelowi Chińskiej Republiki Ludowej udzielenia zezwolenia na osiedlenie.
W powyższej decyzji powołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 23 pkt 1 w związku z art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 Kpa.
Z ustalonego stanu faktycznego, przez organy obu instancji, wynika, że w dniu 18.03.1999 r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się i wydanie karty stałego pobytu.
Wojewoda M. odmówił pozytywnego załatwienia wniosku, stwierdzając, że podstawą jego pobytu w Polsce jest prowadzenie działalności gospodarczej i że cudzoziemiec winien się ubiegać o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organ odwoławczy stwierdził, że trafnie organ I instancji wskazał, że cudzoziemca z Polską łączą jedynie związki ekonomiczne. W aktach znajduje się zaświadczenie, z którego wynika, że skarżący jest zatrudniony w firmie "R." Sp. z o.o. w K. na umowie o pracę na czas nieokreślony z miesięcznym wynagrodzeniem wynoszącym 1.845,00 zł. Nadto, odpisy z rejestru handlowego Sądu Rejonowego w K.-Ś. świadczą o tym, że skarżący pełni funkcję dyrektora w Spółce z o.o. "R." oraz w Spółce z o.o. "S." w K. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości sytuacja mieszkaniowa cudzoziemca. Dołączył on do akt sprawy odpis aktu notarialnego potwierdzający fakt nabycia przez niego lokalu mieszkalnego w K. przez co spełnił art. 19 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, wskazał bowiem miejsce zamierzonego osiedlenia się na terytorium Polski.
Skarżący wykazał również trzyletni nieprzerwany i udokumentowany pobyt na terytorium RP.
Przesłankę określoną w art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach uznano za spełnioną.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że brak jest obecnie podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się, bowiem z krajem zamierzonego pobytu łączą go tylko związki ekonomiczne.
Zdaniem Ministra SWiA, decyzja negatywna nie pozbawia skarżącego możliwości pobytu i wykonywania pracy w Polsce, a po upływie odpowiednio długiego okresu czasu i nawiązaniu trwałych związków z krajem oraz po spełnieniu wymogów formalnych skarżący może wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się i wydanie karty stałego pobytu.
Powyższą decyzję zaskarżył Zhe Yi M., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił naruszenie art. 23 i innych ustawy o cudzoziemcach oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Chociaż, zdaniem skargi, cudzoziemiec spełnił wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania zezwolenia na osiedlenie, organ odwoławczy powołując przepis art. 23 cyt. ustawy odmówił mu pozytywnego załatwienia wniosku.
Nie negując uznaniowego charakteru decyzji skarżący stwierdza, że uznanie organu nie może być dowolne, a w zaskarżonej decyzji nie podano przyczyn, dla których mu odmówiono możliwości osiedlenia się w Polsce.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Podniósł, że spełnienie przesłanek z art. 19 ustawy o cudzoziemcach nie nakłada na organ administracji państwowej udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. Skarżący może przebywać w naszym kraju na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i kontynuować działalność gospodarczą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:
materialnoprawną podstawę podjętych starań o zezwolenie na osiedlenie stanowi treść art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./.
Przepis ten wymaga ustalenia faktów i ich oceny z punktu widzenia spełnienia przez cudzoziemca istnienia trzech przesłanek: trwałych związków /rodzinnych lub ekonomicznych/, zapewnienia mieszkania i utrzymania w Polsce, przebywania bezpośrednio przed złożeniem wniosku w Polsce przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w istocie przesłanki określone w art. 19 cyt. ustawy zostały przez skarżącego spełnione, zarówno przez fakt więzów ekonomicznych przez zaangażowanie w działalności gospodarczej jak i wykazanie posiadania środków utrzymania oraz mieszkania, nadto przebywanie w Polsce nieprzerwanie przez okres 3 lat na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Niemniej odmawiając zezwolenia na osiedlenie się, organ odwoławczy powołał przepis art. 23 cyt. ustawy, z którego wynika, że odmawia się udzielenia zezwolenia na osiedlenie jeżeli cudzoziemiec nie spełnia warunków określonych w art. 19, zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1.
W tym przypadku powołana podstawa prawna jest chybiona, bowiem spełnienie przesłanek określonych w art. 19 nie jest przez organ administracji kwestionowane, a okoliczności wymienione w art. 13 ust. 1 nie były skarżącemu zarzucone w żadnym stadium postępowania administracyjnego.
Decyzja oparta na art. 19 ust. 1 jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z dnia 11 czerwca 1982 r. SA 820/81 /OSPiKA 1982 z. 1-2 poz. 22/, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości bowiem pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania.
Odmawiając skarżącemu prawa do osiedlenia organy administracji nie podały jakie negatywne okoliczności, wynikające z ustawy, zdecydowały o odmownym rozstrzygnięciu wniosku.
Nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja art. 19 poprzez nakładanie na ubiegającego się o zezwolenie dodatkowych przesłanek, nie wymienionych w tym przepisie. Oczywiście organ może nie udzielić zezwolenia, jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają. Musi je jednak wyraźnie wskazać /por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. V SA 820/99 - nie publ./.
W uzasadnieniu decyzji wbrew treści art. 7 i art. 77 ust. 1 Kpa brak jest rozważenia okoliczności, że skarżący w Polsce przebywa legalnie od 1990 r., że Policja nie dysponuje materiałami mogącymi stanowić przeszkodę do udzielenia zezwolenia na osiedlenie się i że sposób proponowany przez organy a dotyczący korzystania z zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony był już wykorzystywany a nie rozwiązuje problemów skarżącego np. z uzyskaniem członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej.
Organy obu instancji nie znajdują przeszkód do udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nawet na 10 lat z perspektywą kontynuowania działalności gospodarczej, jednocześnie nie wskazując przyczyny, dla której jego osiedlenie się byłoby niewskazane, przez co uniemożliwia tę kontrolę sądu co do prawidłowości tego rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Adama Zielińskiego do wyroku z dnia 3 kwietnia 2001 r. V SA 1868/00.
Przyczyny, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uważam za nietrafne, a ponieważ Minister ten będzie w toku dalszego postępowania związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w związku z czym mogą one wpłynąć na treść nowej decyzji, uważam za potrzebne zgłoszenie zdania odrębnego.
- Naczelny Sąd Administracyjny przypisał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji pogląd, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione we wszystkich trzech punktach art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./. Zdaniem mianowicie Naczelnego Sądu Administracyjnego "organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w istocie przesłanki określone w art. 19 cyt. ustawy zostały przez skarżącego spełnione". Dalej zaś - krytykując jako chybione powołanie się w zaskarżonej decyzji na art. 23 ustawy o cudzoziemcach - NSA uznał, że "spełnienie przesłanek określonych w art. 19 nie jest przez organ administracji kwestionowane".
Uważam, że brak było podstaw do przypisania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji tego rodzaju poglądu.
W zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdza się jedynie, iż skarżący spełnia warunki przewidziane w art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach. Co się natomiast tyczy warunku przewidzianego w art. 19 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdzenia takiego w zaskarżonej decyzji nie ma. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na "trafne wskazanie" Wojewody M., iż skarżącego łączą z naszym krajem jedynie związki ekonomiczne oraz opisał znajdujące się w aktach sprawy dokumenty na temat tych związków. Omawianie tego tematu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończył stwierdzeniem, iż "należy jednak podkreślić, że Wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt uzyskiwania dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej". Powołane zaś w zaskarżonej decyzji "trafne wskazania" Wojewody M. dotyczą stwierdzenia, iż sam "długoletni pobyt Cudzoziemca w Polsce związany z pracą /od 1989 roku/ oraz prowadzenie działalności gospodarczej w naszym kraju nie stanowią przesłanek nakładających na organ administracji państwowej obowiązku udzielenia zezwolenia na osiedlenie się, ponieważ udzielenie takiego zezwolenia pozostaje w gestii państwa goszczącego cudzoziemca, które bierze w tym względzie pod uwagę nie tylko interes cudzoziemca, ale też interes własny", jak również, iż "nie można jednoznacznie stwierdzić, że Zhe Yi M. wiąże swoją przyszłość z zamiarem osiedlenia w Rzeczypospolitej Polskiej".
Tego rodzaju stwierdzenia dają podstawę do uznania, że - zdaniem organów orzekających w sprawie - skarżącego łączą wprawdzie związki ekonomiczne z Polską, jednak nie są to związki trwałe, a więc nie takie związki, o jakich mówi się w art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Tak zresztą zrozumiał też treść zaskarżonej decyzji skarżący, który do skargi dołączył dokumenty o swych zarobkach i wysokości opłacanych podatków od dochodów dla wykazania, iż stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest trafne.
Przypisanie organowi ustaleń, których organ ten nie dokonał, bezpodstawnie kieruje dalsze postępowanie w sprawie wyłącznie na kwestie objęte w art. 19 ustawy o cudzoziemcach uznaniem administracyjnym.
- Za nieprawidłową uważam również zawartą w wyroku NSA wykładnię wynikającego art. 19 ustawy o cudzoziemcach pojęcia uznania administracyjnego, która będzie wpływała na sposób rozumienia tego pojęcia w toku dalszego postępowania.
Powołując się na tezę orzeczenia NSA z dnia 11 czerwca 1982 r. SA 820/81 /OSPiKA 1982 z. 1-2 poz. 22/ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 19 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o cudzoziemcach organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony i może odmówić udzielenia zezwolenia na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP tylko "jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają". Uważam, że z art. 19 ustawy o cudzoziemcach wniosku takiego wyprowadzić się nie da.
Pozostawienie uznaniu organu administracji decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terenie Polski wiąże się z faktem, iż przyczyny ubiegania się o takie zezwolenia są różne. Co się tyczy warunku wskazanego w art. 19 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy skarżący powoływał się nie tylko na związki ekonomiczne z Polską, ale i na związki rodzinne. Organy orzekające uznały, że ten drugi rodzaj związków nie został w sprawie wykazany, zaś Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia tego nie zakwestionował. Oznacza to, że w odniesieniu do skarżącego w grę wchodzić mogą - w zakresie objętym art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach - jedynie związki ekonomiczne. Jest to wprawdzie okoliczność wystarczająca do uznania, że przesłanka z art. 19 ust. 1 pkt 1 została spełniona. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że spełnienie tej przesłanki, a także przesłanek z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, stwarza obowiązek organów administracji do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP i że obowiązek ten jest wyłączony jedynie wówczas, jeżeli szczególne okoliczności konkretnego wypadku za tym przemawiają. Tego rodzaju stanowisko oznaczałoby, że art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w istocie wyklucza możliwość prowadzenia w ramach załatwiania spraw o osiedlanie się cudzoziemców na terytorium Polski polityki osiedleńczej wyznaczanej względami generalnymi, w tym zwłaszcza koniecznością ochrony własnego rynku pracy a więc względami takimi, które z istoty rzeczy nie są "szczególnymi okolicznościami konkretnego wypadku". Dla przyjęcia, iż w art. 19 ustawy o cudzoziemcach chodzi jedynie o te ostatnie okoliczności konieczna byłaby jednak wyraźniejsza norma, niż przepis dotychczasowy, zwłaszcza gdy się zważy, że standardy międzynarodowe - uznając wolność przemieszczania się za wolność przynależną każdemu człowiekowi - nie obejmują treścią tej wolności swobody wyboru kraju, w którym cudzoziemiec chce się osiedlić z przyczyn ekonomicznych /art. 12 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/.
Jest bezsporne, że Polska nie może być krajem zamkniętym dla cudzoziemców i nie wrażliwym na różne nieszczęścia ludzkie. Dlatego dokonując oceny celowości wydawania zezwoleń na osiedlenie się na terytorium RP właściwe organy muszą uwzględniać także względy humanitarne, które w sprawach cudzoziemców występują nieraz szczególnie wyraźnie. Nie znaczy to jednak, że Polska ma obowiązek prawny zezwalania na osiedlanie się na jej terytorium emigrantom zarobkowym, a więc cudzoziemcom szukającym u nas wyższych dochodów, niż te, które mogliby uzyskać w swym kraju ojczystym, którzy spełniają przesłanki wymienione w trzech punktach art. 19 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, choćby przemawiał przeciwko temu interes społeczny nie znajdujący wyrazu w "szczególnych okolicznościach konkretnego wypadku".
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do kształtowania polityki osiedleńczej. Nie powinien w związku z tym ukierunkowywać polityki osiedleńczej przez sugerowanie kierunku rozstrzygnięć, który nie wynika z treści przepisów prawnych. Zadania NSA w tym względzie są i tak niezwykle ważne. NSA sprawuje bowiem - w toku rozpoznawania skarg na decyzje dotyczące zezwoleń na osiedlanie się cudzoziemców w Polsce - kontrolę nad tym, czy realizacja polityki osiedleńczej w poszczególnych sprawach nie narusza prawa. W tym celu NSA musi zresztą ściśle egzekwować obowiązek wszechstronnego wyjaśniania okoliczności sprawy przez organy administracji /art. 7 i art. 77 Kpa/ oraz właściwego, to znaczy odpowiadającego treści art. 107 par. 3 Kpa, uzasadniania przez te organy swych decyzji, następnie zaś oceniać, czy decyzje te są zgodne z prawem.