Uzasadnienie
Skarżący, Jacek P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "J." sprowadził do Polski z zagranicy, w wyniku umowy zawartej 17 stycznia 1991r. z firmą włoską, automatyczną linię do szkliwienia, tworzącą linię technologiczną do produkcji płytek ceramicznych wraz z innymi urządzeniami także importowanymi na podstawie tego samego kontraktu.
Dyrektor Urzędu Celnego w C. towar ten zakwalifikował do odpowiedniego kodu taryfy celnej, będącej załącznikiem nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. w sprawie ceł na towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 67 poz. 288/. Akt ten obowiązywał w dacie dokonania zgłoszenia celnego i był podstawą decyzji o wymiarze cła z zawartej w zgłoszeniu celnym (...) z 28 listopada 1991. Rozporządzenie, o którym mowa, weszło w życie z dniem 1 sierpnia 1991 r.
Przed tą datą istniał odmienny stan prawny. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1991 r. /Dz.U. nr 47 poz. 207/, zmieniającym rozporządzenie w sprawie zawieszenia do 30 czerwca 1991 r. pobieranie ceł na niektóre towary /akt ten obowiązywał od 1 lipca 1991 r./, przedłużono do końca 1991 r. zawieszenie pobierania ceł od urządzeń, o które w sprawie chodzi. Tak więc w dacie zawarcia przez skarżącego umowy /styczeń 1991 r./ o import urządzeń obowiązywała stawka celna zero na importowane urządzenia. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. /zmieniające w nagły sposób rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1991 r., które przedłużyło stawkę zerową na cło od urządzeń objętych zgłoszeniem celnym, aż do końca 1991 r./, wymagało w tym wypadku stawki celnej w wysokości 15 procent. Decyzja Dyrektora Urzędu Celnego o wymiarze cła, została utrzymana w mocy przez Prezesa GUC, decyzją z 11 stycznia 1993 r., mocą której odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Dyrektora UC w C., o co wnosił Skarżący, motywując to okolicznościami dotyczącymi terminu zawarcia kontraktu oraz sposobu wejścia w życie aktu uchylającego zawieszenie cła.
NSA, w wyroku z dnia 15 marca 1994 r., SA/Ka 1439/93 uchylił decyzję Prezesa GUC z 11 stycznia 1993 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Cieszynie z listopada 1991 r. powołując się na brak należytego wyjaśnienia, czy cło w ogóle się należało. NSA wskazał na braki w ustaleniu stanu faktycznego /zawarcie umowy, jej finansowanie i okoliczności wykonania/ oraz powołał się na orzecznictwo NSA i SN w kwestii zastrzeżeń co do sposobu zmian stanu prawnego zaskakującego obywateli, działających w zaufaniu do stanu prawnego istniejącego w okresie podejmowania decyzji gospodarczych, z tym, że wyraził tu wątpliwości, nie wypowiadając się stanowczo co do zgodności z Konstytucją sposobu, w jaki nastąpiło wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. Główny Urząd Ceł decyzją z 8 lutego 1995 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w C., zawartej w zgłoszeniu celnym z 28 listopada 1991 r. Prezes GUC przyjął, że dostawa urządzeń miała być, zgodnie z umową, wykonana w listopadzie 1991 r., a więc w dacie po upływie terminu zawieszenia pobierania ceł /koniec czerwca 1991 r./, znanego stronom umowy w momencie jej zawarcia /styczeń 1991 r./. Decyzję oparł także na argumencie, że wątpliwości co do sposobu dokonywania zmian prawa nie stanowią jego "rażącego" naruszenia, co mogłoby powodować konieczność uchylenia zakwestionowanych decyzji. Powołał się jednocześnie na brak możliwości kwestionowania przez organ administracji zgodności z konstytucją aktów normatywnych i na tej podstawie odmawiania ich zastosowania w sprawie. W wyniku kolejnej skargi na tę decyzję, NSA wyrokiem z dnia 5 grudnia 1996 r., /V SA 856/95/ uchylił ją. W związku z zarzutem dotyczącym niekonstytucyjności prawnej podstawy decyzji NSA wskazał, iż ocena ta była sformułowana niewiążąco przez zamiejscowy ośrodek NSA. Natomiast okoliczności dotyczące umówionej i realnej daty wykonania umowy "nie zostały ostatecznie ustalone w zaskarżonej decyzji", mimo, że miały wpływ na wynik sprawy. Od nich bowiem zależało, czy strona miała uzasadnione podstawy przypuszczać, iż w dacie realizacji umowy będzie obowiązywał przepis zawieszający pobieranie cła na sprowadzone urządzenia. Prezes GUC decyzją z 24 kwietnia 1998 r. kolejny raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w C. z 28 listopada 1991 r., a następnie, decyzją z 27 sierpnia 1998 r. utrzymał ją w mocy, działając na podstawie wniosku Skarżącego z 18 maja 1998 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej ostatniej decyzji Prezes GUC wyraził pogląd, że w sprawie powinno być stosowane rozporządzenie obowiązujące w dacie zgłoszenia celnego. Zaś sprowadzone urządzenia powinny być clone jako poszczególne elementy funkcjonalne, kwalifikowane według właściwych kodów klasyfikacji taryfowej, nie zaś jako jedna całość, a to z uwagi na brak spełnienia wymogów reguły 2a Ogólnych reguł Interpretacji Nomenklatury Scalonej, umieszczonej we wstępie do taryfy Celnej, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1993 r. Jako ustalone przyjęto w decyzji, że dostawy dla skarżącego rozpoczęły się w listopadzie 1991 r., po bezskutecznych staraniach o uzyskanie ulgi podmiotowej. Prezes GUC powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko co do braku odpowiedzialności za staranność i sposób wprowadzenia zmian wprawie celnym, a także zgłosił argument, że o rażącym naruszeniu prawa przez decyzje administracyjna może być mowa wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że nie może ona być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W skardze złożonej do NSA i będącej przedmiotem rozpoznania zakończonego niniejszym wyrokiem Wnioskodawca zarzuca tej decyzji niezastosowanie się do poglądów prawnych wyrażonych przez NSA co do sposobu załatwienia sprawy, oraz art. 7 Kpa /prowadzenie postępowania i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela/. Odpowiedź na skargę powtarza argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Jest niesporne, że Skarżący w styczniu 1991 r. zawarł w firmą włoską, "S. SPA" umowę o dostawę kompletnej linii technologicznej do produkcji płytek ceramicznych. Umowa ta, miała być zrealizowana w terminie sześciu miesięcy od daty uzyskania pełnej skuteczności, która była z kolei uzależniona od sfinalizowania przez Nabywcę /a więc Skarżącego w niniejszej sprawie/ kredytu z włoskiej fundacji FF, gwarantowanego przez Bank PKO S.A. Załatwianie formalności w tej kwestii przeciągnęło się do czerwca 1991 r. Transakcja w ramach której sprowadzono urządzenia, o które chodzi w tym sporze, była bardzo dużym kontraktem gospodarczym, o znacznej wartości /ponad 700 tysięcy DEM/. Chodzi bowiem o kompletne wyposażenie zakładu produkcyjnego, zatrudniającego ponad sto osób. Tego rodzaju umowa wymaga długiego czasu, w celu jej przygotowania, negocjacji, zawarcia, finansowania, a także realizacji. Nie może być ani przygotowana, ani zaniechana z dnia na dzień. Dlatego też wymiar opłat celnych, które w takim wypadku się należą, należy do przesłanek, które muszą być znane stronie znacznie wcześniej /lub przynajmniej przewidywane ze znacznym stopniem prawdopodobieństwa/, tak aby można było dokonać racjonalnej oceny opłacalności gospodarczego przedsięwzięcia i zaplanowania jego realizacji.
W momencie zawierania umowy, w styczniu 1991 r. Skarżący miał wszelkie podstawy przypuszczać, że przy sprawnym przebiegu formalności związanych z uzyskaniem kredytu i gwarancji z nim związanych, dostawa maszyn składających się na linię technologiczną nastąpi w okresie obowiązywania zawieszenia cła dotyczącego tych właśnie urządzeń. Z momentem przybliżania się końca okresu zawieszenia, określonego w akcie normatywnym konkretną datą /30 czerwiec/, na początku czerwca 1991 r. wydano nowy akt normatywny, zawierający kolejne zawieszenie stawek, do końca 1991 r., co pozwalało na decyzję o realizacji kontraktu, mimo przeciągnięcia się załatwiania sprawy gwarancji kredytu, bez podejmowania działań zmierzających do zmiany kontraktu czy wycofania się z niego. Także starania Skarżącego podejmowane w Ministerstwie Współpracy Gospodarczej z Zagranicą dawały podstawę do przyjęcia, że nawet spóźniona data realizacji umowy przypadnie na okres obowiązywania kolejnego zawieszenia pobierania cła. W tej sytuacji wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. /i jego obowiązywanie od 1 sierpnia 1991 r./, uchylającego akt z 4 czerwca, było działaniem zaskakującym obywateli i przerzucającym na nich ryzyko /w wypadku skarżącego bardzo dotkliwe/ niemożliwości dostosowania ich spraw będących w toku do zmienionego stanu prawnego. O naganności tego rodzaju działań mówi m. in. Trybunał Konstytucyjny, precyzujący powinności w zakresie stanowienia prawa daninowego /K 9/92 - OTK 1993 cz. I, str. 69-70/. Zasada zaufania obywateli do prawa ma charakter konstytucyjny. Zasadę tę podrywa nieprawidłowe - z punktu widzenia operowania przepisami intertemporalnymi - stanowienie prawa. Ani zasada niedziałania prawa wstecz, ani - tym bardziej - wprowadzanie przepisów bez /lub z czysto dekoracyjną, siedmiodniową/ vacatio legis, całkowicie niewystarczającą w wypadku realizowanych transakcji gospodarczych o dużym zakresie, nie są zasadami konstytucyjnymi nie doznającymi wyjątków. Jednakże stanowienie przepisów zrywających z tymi zasadami powinno być traktowane jako wyjątek, uzasadniony szczególnymi okolicznościami. Tymczasem w rozważanym wypadku tego rodzaju względów nie można się dopatrzeć, zwłaszcza, że operowanie konkretną końcową datą zawieszenia działania aktu /pobierania cła/ do końca roku nie jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną. Skoro więc na takie oznaczenie się zdecydowano, wycofanie się z niego po niecałym miesiącu, może być traktowane jako szczególnie wyrazisty wypadek nadużycia zaufania obywateli, wprowadzonych w błąd. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 1992 r., III SA 241/92 /ONSA 1993 Nr 1 poz. 19/ wypowiedział pogląd, iż "nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa jest wprowadzanie obywateli w błąd przez składanie przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi". Prawo nie może bowiem być dla obywatela układającego swe plany w zaufaniu do niego - swoistą pułapką. Nie można bowiem wprawdzie kwestionować kompetencji Rady Ministrów do stanowienia w granicach jej właściwości przepisów prawa, jednakowoż można kwestionować z punktu widzenia pryncypiów konstytucyjnych /zasady państwa prawa i płynąca z nich zasada zaufania/ sposób wykorzystania tej kompetencji. Zaznaczyć należy, że w 1991 r. ówczesna Konstytucja deklarowała wierność zasadom demokratycznego państwa prawa. A fakt, iż obejmują one konieczność poszanowania zaufania obywateli w sferze stanowienia prawa co do zasad międzyczasowych - nie budził wątpliwości i wtedy, i nawet wcześniej /tak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 1/88 z dnia 30 listopada 1988 r. i U 1/90 z dnia 23 października 1990 r./. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, dla potrzeb niniejszej sprawy uważa, że zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1991 r. /Dz.U. nr 67 poz. 289/ do sprowadzanego przez Skarżącego towaru - naruszałoby przepis Konstytucji - obecnie jest to art. 2 ustawy zasadniczej z 1997 r. Sąd, zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, ma ją stosować bezpośrednio. Zaznaczyć należy, że - w przeciwieństwie do twierdzenia GUC, bynajmniej nie chodzi tu o stosowania prawa obowiązującego w dacie zawarcia umowy /co - jak organ administracyjny podnosi jest złamaniem ustawowej zasady prawa celnego/, lecz idzie o stosowanie prawa, które obowiązywałoby w dacie wykonania umowy, gdyby zmiany prawa w rozważanej kwestii były zgodne z konstytucyjnymi zasadami, mającymi swe źródło w art. 2 Konstytucji z 1997 r. Ponieważ możliwość sprzeciwienia się zastosowaniu niekonstytucyjnego - zdaniem sądu - przepisu prawa jest uznawane za prerogatywę sądu /art. 178 ust. 2 Konstytucji/, przeto sąd nie orzekł o nieważności /naruszenie prawa przez organ administracji, który nie stosuje się do wiążącego go - w jego ocenie - przepisu prawa/, lecz o uchyleniu decyzji organu administracyjnego, jako niezgodnej z prawem materialnym, w tym wypadku z Konstytucją.
Stosowanie właściwej stawki celnej, wynikającej z klasyfikacji towaru do odpowiedniego kodu taryfy celnej jest pochodną zastosowania w sprawie właściwego prawa przesądzającego o tych stawkach. Szersze omówienie tej kwestii w motywach orzeczenia nie jest konieczne: problemem w sprawie jest bowiem zastosowanie właściwej stawki celnej dla sprowadzanych urządzeń, wedle rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1991 r. /Dz.U. nr 47 poz. 207/, wydłużającego okres zawieszenia pobierania opłat celnych do 31 grudnia 1991 r. Tego zaś nie uczyniono w sprawie.
Z tych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i art. 2, art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, orzeczono jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania jest art. 55 ust. 1 tejże ustawy.