Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 1997 r. Spółka z o.o. "M.C.A.ApS" z siedzibą w Danii, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie udziałów w Spółce z o.o. " Z." z siedzibą w B., będącej właścicielem nieruchomości, oznaczonej działkami nr: 17, 10, 7, 13, 20, 14/7, 88, 121, 120/1, 43, 34/1, 92/2, 594, 595, 86/3, 596/3, 125/1, 124/6 i 157/4 o łącznej powierzchni 232,67 ha, położonej w Z., Z., K., gmina B., Województwo G., w części stanowiącej nieruchomość rolną. Wprawdzie wnioskodawca nabył te udziały w 1995 r., jednak stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. nr 45 poz. 198/, jako cudzoziemiec, który w dniu wejścia tej ustawy, bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych, był udziałowcem kontrolowanej spółki handlowej, obowiązany był ubiegać się o takie zezwolenie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /t.j. Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./, zwrócił się w dniu 24 marca 1998 r. do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe o zajęcie w sprawie stanowiska w trybie art. 106 Kpa. Pismem z dnia 9 kwietnia 1998 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zawiadomił pełnomocnika Spółki "M.C.A.ApS" o wystąpieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i jednocześnie wezwał wnioskodawcę do nadesłania informacji o jego działalności gospodarczej oraz o sposobie użytkowania gruntów będących własnością Spółki "Z.". W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że wnioskodawca zajmuje się "plantacją drzewek bożonarodzeniowych" i do tego celu wykorzystuje niemal w całości nieruchomość we wsiach Z., K. i Z. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w dniu 31 lipca 1998 r. wydał postanowienie, w którym nie wyraził zgody na nabycie przez Spółkę z o.o. M.C.A. z siedzibą w Danii, wspomnianych wyżej udziałów w Spółce z o.o. "Z." w B. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., nieruchomość należąca do Spółki z o.o. "Z." obejmuje grunty rolne, tereny zabudowy mieszkaniowej, eksploatacji kruszyw, naturalnej retencji wód oraz tereny rekreacyjne i turystyczne. Wnioskodawca na przeważającej części tych gruntów prowadzi plantację wspomnianych drzewek, natomiast pozostałą jej część wykorzystuje do uprawy kukurydzy i na cele turystyczne. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził, że "(...) z uwagi na znaczny obszar nieruchomości oraz z uwagi na interes rolnictwa nie ma podstaw do wydania pozwolenia na nabycie przez wnioskodawcę przedmiotowych udziałów".
W dniu 4 sierpnia 1998 r. Spółka z o.o. "M.C.A.ApS" z siedzibą w Danii zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Spółka nabyła wymienione na wstępie udziały w 1995 roku, a więc w okresie, w którym ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie uzależniała wejścia w posiadanie takich udziałów od uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wymóg uzyskania wspomnianego zezwolenia został bowiem wprowadzony ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zdaniem wnioskodawcy, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. stanowiący, że cudzoziemcy, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy są, bez zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych, udziałowcami lub akcjonariuszami kontrolowanej spółki handlowej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, złożą w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy wniosek o wydanie zezwolenia, jest regulacją specjalną i w związku z tym wydanie wspomnianego zezwolenia nie wymaga zgody m.in. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. We wniosku podniesiono także, że postanowienie powołując się na "interes rolnictwa" w ogóle nie wyjaśnia, czy i w jakim zakresie uwzględnienie wniosku Spółki naruszałoby ów interes.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 31 lipca 1998 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 31 lipca 1998 r. Uzasadnienie postanowienia ogranicza się w istocie do stwierdzenia, iż we wniosku "(...) Spółka nie podała żadnych nowych okoliczności, nieznanych dotychczas organowi (...)" i że wobec tego należy uznać, iż "(...) brak jest przesłanek do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 31 lipca 1998 r. i wyrażenia zgody na nabycie przez wnioskodawcę przedmiotowych udziałów".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "M.C.A.ApS" wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przez błędne przyjęcie, iż w wypadku cudzoziemca, który w dniu wejścia w życie tej ustawy był udziałowcem kontrolowanej spółki handlowej, będącej właścicielem nieruchomości, konieczne jest wydanie zezwolenia za zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Obrony Narodowej, 2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 Kpa w związku z art. 126 Kpa przez niewskazanie faktów i dowodów, na których się oparł Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmawiając wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżąca wspomnianych udziałów. Skarżąca Spółka w motywach tego pisma podniosła, że ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 15 marca 1996 r., zmierzał niewątpliwie jedynie do tego, aby cudzoziemcy, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy nabyli wspomniane udziały, poinformowali o tym Ministra Spraw Wewnętrznych. W związku z tym zezwolenie to nie wymaga zgody przewidzianej w art. 1 ust. 1 tej ustawy. W skardze powtórzono zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w postanowieniu nie wskazano okoliczności, na których Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oparł ocenę, iż interes rolnictwa przemawia za odmową wyrażenia zgody na nabycie przez skarżącą Spółkę udziałów wymienionych w przytoczonym na wstępie wniosku.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1996 r. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez stronę wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia, wynika, iż wniosek ten podlegał załatwieniu w trybie określonym przez powołane ostatnio przepisy. Następnie podniesiono, że ustawa z dnia 24 marca 1920 r. nie określa w jakich wypadkach może być wydane przewidziane w niej zezwolenie, pozostawiając tę kwestie ocenie właściwych organów administracji publicznej. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przy formułowaniu swego stanowiska nie był związany żadnymi przesłankami ustawowymi. Mógł więc kierować się preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej, która nie podlega ocenie w trybie postępowania administracyjnego.
Skarżąca Spółka pismem z dnia 1 czerwca 1999 r. uzupełniła argumentacje skargi przez wskazanie, że zaskarżone akty naruszają postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Danii z dnia 1 maja 1990 r. /Dz.U. 1992 nr 28 poz. 122/ oraz art. 44 ust. 1 i 7 Układu Europejskiego z dnia 16 grudnia 1991 r., ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony /Dz.U. 1994 nr 11 poz. 38/, w których Polska zobowiązała się między innymi do traktowania przedsiębiorstw i Obywateli Wspólnoty nie mniej korzystnego niż traktowanie własnych obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest postanowienie określone w art. 106 par. 5 Kpa, a więc zawierające stanowisko organu administracji publicznej, współdziałającego z organem załatwiającym sprawę administracyjną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 126 Kpa. postanowienie powinno odpowiadać m.in. wymaganiom określonym w art. 107 par. 2 - 5 Kpa, a więc podobnie jak decyzja, zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W wypadku postanowień podejmowanych na podstawie art. 106 Kpa ścisłe spełnienie powyższych wymagań jest szczególnie ważne, gdyż akty te, wydawane na podstawie przepisów prawa materialnego i dotyczące istoty sprawy, z materialnego punktu widzenia traktowane są jako decyzje /por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 7/, do których art. 107 par. 3 Kpa ma bezpośrednie zastosowanie.
Uwzględniając ów szczególny status zaskarżonego postanowienia przy rozważaniu zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy stwierdzić, iż są one zasadne. Przede wszystkim w motywach postanowienia nie podano ustaleń i argumentów, które można by uznać za uzasadnienie faktyczne w rozumieniu art. 107 par. 3 Kpa. Uzasadnienia takiego nie może stanowić odwołanie się do postanowienia z dnia 31 lipca 1998 r., zwłaszcza, że zostało ono także wydane z naruszeniem art. 107 par. 3 Kpa. Trafnie bowiem podnosi skarga, że ogólne powołanie się " na politykę rolną" nie sposób uznać za wyczerpujące uzasadnienie odmowy wyrażenia zgody na nabycie udziałów, o które ubiega się strona skarżąca. Należy podzielić stanowisko Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, iż polityka rolna tego Ministerstwa nie podlega ocenia w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, iż ogólne powołanie się na tę politykę, bez wskazania konkretnych jej elementów lub założeń, stanowi należyte uzasadnienie stanowiska o odmowie udzielenia skarżącej Spółce wspomnianego zezwolenia. Odstąpienie od podania w motywach postanowienia tych elementów lub założeń polityki rolnej, które w ocenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uzasadniały odmowę udzielenia zgody na nabycie przez Spółkę wspomnianych udziałów stanowiło naruszenie art. 107 par. 3 Kpa, które w konsekwencji wyłączyło możliwość pełnej kontroli legalności tego aktu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem tej kontroli nie byłaby, z oczywistych powodów, polityka rolna Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, lecz to, czy konkretne elementy lub założenia polityki rolnej rzeczywiście przemawiały za przyjęciem stanowiska sformułowanego w zaskarżonym postanowieniu.
Jak to już wykazano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w art. 127 par. 3 Kpa zdanie 2, a więc po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym należy zauważyć, że postępowanie przewidziane w art. 127 par. 3 zdanie 2 Kpa, podobnie jak administracyjne postępowanie odwoławcze /tj. uregulowane przepisami Kpa./, którego unormowania mają w tym wypadku odpowiednie zastosowanie /por. art. 127 par. 3 in fine Kpa/, polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych we wniosku wszczynającym to postępowanie. Treść zaskarżonego postanowienia wydaje się wskazywać, że przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy powyższe reguły postępowania nie zostały zachowane, gdyż przedmiotem rozważań organu administracji publicznej były jedynie niektóre kwestie podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na taki ograniczony zakres ponownego rozpatrzenia sprawy wskazują motywy postanowienia, w których jedynie stwierdzono, że skoro Spółka nie podała we wniosku nowych okoliczności, nie znanych dotychczas organom, to brak jest przesłanek do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu postanowienia nie podano ustaleń faktycznych dokonanych w toku ponownego rozpatrzenie sprawy, nie wskazano zgromadzonych dowodów oraz nie przedstawiono ich oceny i wynikającej z niej wniosków. Postanowienie nie zawiera również pełnych rozważań dotyczących zagadnień pojawiających się na tle przyjętej w nim podstawy prawnej, mimo że podstawa ta, a zwłaszcza tryb rozpatrzenia wniosku był przedmiotem zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wskazana ostatnio problematyka prawna jest przedmiotem wywodów zawartych w piśmie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 grudnia 1998 r. stanowiącym odpowiedź na skargę. Skład orzekający w niniejszej sprawie jednak jest zdania, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonego postanowienia przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa powinno zawierać jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak wspomnianych rozważań w motywach zaskarżonego postanowienia oznacza, że zaskarżone orzeczenie nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego i w związku z tym, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 par. 3 Kpa.
Odnosząc się do tych zarzutów skarżącej Spółki, które dotyczą podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, iż jest to materia bardzo złożona i w celu jej pełnego zbadania należało poddać analizie nie tylko stosowne unormowania ustawy z dnia 20 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /t.j. Dz.U. 1996 nr 54 poz. 245 ze zm./, lecz także postanowienia umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Danii w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, podpisanej w Kopenhadze 1 maja 1990 r. /Dz.U. 1992 nr 28 poz. 122/ oraz Układu Europejskiego z dnia 16 grudnia 1991 r. ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony /Dz.U. 1994 nr 11 poz. 38/. Rozważenia więc wymaga, czy i w jakim zakresie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej Spółki należy uwzględnić postanowienia tych umów, a przede wszystkim wskazany w piśmie procesowym Spółki z dnia 1 czerwca 1999 r. art. 3 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Danii oraz art. 44 ust. 1 i 7 Układu Europejskiego. Wstępna analiza przytoczonych wyżej umów międzynarodowych wydaje się wskazywać, iż zawarte w nich postanowienia mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku Spółki. Kwestia ta jednak wymaga wszechstronnego i wnikliwego rozważenia na tle materiału sprawy, w tym również powołanej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej polityki rolnej, oczywiście, w takim tylko zakresie, w jakim może ona dotyczyć rozstrzyganej materii.
W związku z potrzebą rozważenia możliwości uwzględnienia w sprawie powołanych wyżej umów międzynarodowych należy wskazać, że Konstytucja RP w art. 9 stanowi, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. W świetle zaś regulacji zawartej w art. 241 ust. 1 tej Konstytucji RP jest niewątpliwe, że wspomniane umowy stanowią prawo międzynarodowe, o którym mowa w art. 9 ustawy zasadniczej. Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego, a według ust. 2 tego przepisu - umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie /por. także art. 241 ust. 1 Konstytucji RP/ ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Z treści przytoczonych przepisów konstytucyjnych wynika, że jeżeli po zebraniu w sprawie pełnego materiału i po jego rozważeniu okaże się, że postanowienia wspomnianych umów międzynarodowych mają w tym wypadku zastosowanie, wówczas zajdzie potrzeba uwzględnienia treści tych umów przy wykładni stosowanych przepisów ustawowych. W wypadku zaś wystąpienia między tymi aktami takich kolizji, które nie dadzą się usunąć w drodze wykładni, konieczne może się okazać skorzystanie z konstytucyjnych procedur przewidzianych do usuwania takich kolizji, co jednak w ramach konkretnego postępowania mogłoby nastąpić jedynie w stadium postępowania sądowoadministracyjnego /por. art. 193 Konstytucji RP/.
Wskazana ostatnio problematyka prawna dotycząca podstawy rozstrzygnięcia powinna być także przedmiotem analizy Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, a wynikające z niej wnioski przedstawione w uzasadnieniu tego aktu. Brak takich rozważań stanowi również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa. Uchybienie to, podobnie jak wcześniej wykazane naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, odnoszące się również do postanowienia z dnia 31 lipca 1998 r., mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z tych względów, stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3, art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekł jak w sentencji.