Uzasadnienie
Decyzją z 24 października 2000 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy własną decyzję z 1 lipca 2000 r. (...) o odmowie dokonania wpisu Barbary S. na listę agentów celnych.
Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 233 par. 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy Kodeks celny /Dz.U. nr 40 poz. 402/ oraz par. 26a ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie agencji celnych i agentów celnych /Dz.U. nr 154 poz. 1008 ze zm./.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Barbara S. 19 lutego 1997 r. zdała egzamin na agenta celnego. Obowiązujący w tym czasie par. 8 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie sposobu powoływania komisji egzaminacyjnej i przeprowadzania egzaminu kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o prawo do wykonywania czynności agencji celnej oraz wysokości opłat egzaminacyjnych /Dz.U. nr 121 poz. 535/ przewidywał, że osoba, która pomimo złożenia egzaminu kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym nie podjęła w ciągu 3 lat czynności objętych zakresem działania agencji celnych, obowiązana była do ponownego złożenia tego egzaminu.
Z kolei art. 292 par. 1 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117/ w swoim pierwotnym brzmieniu regulował, że osoby, które na podstawie przepisów dotychczasowych uzyskały uprawnienia do wykonywania czynności agenta celnego, zostały zobowiązane, pod rygorem utraty tych uprawnień, w okresie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, zdać egzamin uzupełniający w zakresie niezbędnym do prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego.
Powyższy przepis został uchylony z datą wejścia w życie /21.05.1999 r./ ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny /Dz.U. nr 40 poz. 402/.
Jednocześnie ustawa ta w art. 2 ust. 1 określiła, że osoby, które w dniu wejścia w życie Kodeksu celnego tj. 1.01.1998 r. posiadały uprawnienia do wykonywania czynności agenta celnego, mogą wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o wpis na listę agentów celnych, jeżeli spełniają warunki określone w art. 257 par. 1 pkt 1-3 i pkt 5-7 Kodeksu celnego oraz w okresie ostatnich 2 lat przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przez co najmniej 6 miesięcy wykonywały czynności agenta celnego.
Tego ostatniego warunku Barbara S. nie spełniała, zatem - zdaniem Prezesa GUC jej wniosek o wpis na listę agentów celnych nie mógł zostać uwzględniony wobec braku podstaw prawnych. Ustawodawca wyraźnie określił, że niezbędnym wymogiem wpisu było faktyczne wykonywanie określonych czynności, których przykładowy katalog został przedstawiony w art. 256 par. 1 Kodeksu celnego.
W skardze na powyższą decyzję Barbara S. wniosła o jej uchylenie.
Zarzuciła, że rozstrzygnięcie Prezesa Głównego Urzędu Ceł rodzi nierówność podmiotów co wynika z błędnej interpretacji i zastosowanych przepisów. Przepisy obowiązujące w dacie zdania przez skarżącą egzaminu jasno określały kryteria, których spełnienie gwarantowało uzyskanie uprawnień potrzebnych do wykonywania zawodu agenta celnego. Przepis stanowiący podstawę odmowy uwzględnienia wniosku wszedł w życie 21.05.1999 r. i działał z mocą wsteczną. W ten sposób prawnie zagwarantowany skarżącej okres 3 lat na podjęcie pracy znacznie skrócono w trybie retrospektywnym. Wniosek o wpis na listę agentów celnych złożyła przed upływem 3 letniego terminu określonego w par. 8 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 12 grudnia 1991 r. Postawione przez nową ustawę z dnia 10 kwietnia 1999 r. nowe wymogi wpisu na listę agentów celnych nie dotyczą osób, którym w dniu wejścia w życie Kodeksu celnego nie upłynął 3 letni termin do podjęcia czynności agenta celnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Nie budzi wątpliwości, że w związku ze zdaniem 19 lutego 1997 r. egzaminu ze znajomości zagadnień celnych Barbara S. była uprawniona do wykonywania czynności agenta celnego, przy czym z tego prawa, bez potrzeby składania ponownego egzaminu, mogła skorzystać w okresie kolejnych 3 lat.
Zmiana zasad kwalifikowania osób na listę agentów celnych, dokonana z dniem 21.05.1999 r. i związana z wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. zmieniającej ustawę - Kodeks celny, postawiła skarżącą w sytuacji, w której nie mógł już się wywiązać z dodatkowego warunku, to jest faktycznego, co najmniej sześciomiesięcznego wykonywania czynności agenta celnego w okresie dwóch lat poprzedzających wejście w życie tej ustawy. Uchwalony w trybie retrospektywnym przepis, w istocie pozbawiał skarżącą wcześniej nabytego prawa wpisu na listę agentów celnych, nie dając zarazem szansy na wywiązanie się z dodatkowego warunku.
Dokonując zmiany ustawy regulującej określone stosunki prawne, ustawodawca staje przed problemem, w jakim zakresie nowe unormowania będą miały zastosowanie do stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów dotychczasowych, a także do stosunków prawnych oraz zdarzeń, które są przedmiotem rozpatrywania w sprawach będących w toku. To, jakiej treści prawo będzie miało zastosowanie, ma znaczenie nie tylko dla podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie dotychczasowych przepisów, ale również dla adresatów norm, stron toczących się postępowań o przyznanie określonych uprawnień. Są to zagadnienia intertemporalne, które są rozwiązywane z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, takich jak: zakaz retroakcji, ochrony praw nabytych, zaufania do państwa i prawa, równości obywateli oraz sprawiedliwości, przez samego ustawodawcę w ustawach zmieniających inne ustawy oraz w drodze wykładni w procesie stosowania prawa.
Ustawodawca w ustawach zmieniających dotychczasowy stan prawny zamieszcza przepisy przejściowe, które w sposób wyraźny lub pośrednio dotyczą zagadnień intertemporalnych.
W odniesieniu do spraw w toku, a więc w sprawach, w których postępowania zostały wszczęte pod rządami dotychczasowych przepisów i nie zostały zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji, ustawodawca często przyjmuje regułę, że sprawy takie są nadal rozpoznawane na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosowana jest także przez ustawodawcę zasada bezpośredniego działania nowego prawa polegająca na tym, że nowe przepisy będą miały zastosowanie również w sprawach będących w toku. To, które z tych rozwiązań zastosował ustawodawca, nie zawsze wynika jednoznacznie z tekstu ustawy i wymaga zabiegów interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, często bardzo skomplikowanych, problem bowiem polega nie tylko na odczytywaniu treści określonych przepisów ustaw, ale także na godzeniu wartości konstytucyjnych.
W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że najprostszym rozwiązaniem jest zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Jego zaletą jest to, iż od wejścia w życie nowej regulacji prawnej wszyscy uwikłani w sytuacje prawne i stosunki prawne danego rodzaju mają być traktowani jednakowo, według takich samych norm.
Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu ustawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków niż prawo poprzednio obowiązujące. Stosowanie takiego rozwiązania wymaga jednak wielkiej ostrożności, także od organów stosujących prawo, gdyż nie może prowadzić do pogwałcenia wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju obawa dotyczy w szczególności przypadków, gdy zmieniony przepis prawa pogarsza sytuację prawną jego adresatów. Stanowisko takie znalazło wyraz między innymi w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. /K 9/92 - OTK 1993 cz. 1 poz. 6/ oraz w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. /FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10/.
W powołanej uchwale z dnia 20 października 1997 r. oraz w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 19 listopada 1997 r. /FPK 14/97 - ONSA 1998 Nr 2 poz. 43/ ukazano różnicę między zakazem retroakcji i niektórymi skutkami bezpośredniego działania nowego prawa.
Z analizy przepisów ustawy zmieniającej z dnia 10 kwietnia 1999 r. wynika, że ustawodawca, dokonując rozległej nowelizacji Kodeksu celnego, zamieścił w ustawie kilka przepisów, które wprost regulują niektóre zagadnienia intertemporalne. Jeden z tych przepisów /art. 2/ stanowi, że osoby, które w dniu wejścia w życie Kodeksu celnego /1.01.1998 r./ posiadały uprawnienia do wykonywania czynności agenta celnego, mogą wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o wpis na listę agentów celnych, jeżeli spełniają warunki określone w art. 257 par. 1 pkt 1-3 i pkt 5-7 Kodeksu celnego i w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przez co najmniej 6 miesięcy wykonywały czynności agenta celnego. Część zagadnień intertemporalnych została w tej sytuacji objęta regułą bezpośredniego działania nowego prawa. Oznacza to, że także do spraw o wpis na listę agentów celnych, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się co do zasady przepisy ustawy - Kodeks celny, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów ustawy zmieniającej. Wpis na listę uzależniony bowiem został od dodatkowej przesłanki, to jest uprzedniego, co najmniej sześciomiesięcznego, wykonywania czynności agenta celnego.
Sprawa o wpis na listę agentów celnych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie była poddana uznaniu administracyjnemu. Skoro zatem Barbara S. przed dniem 21.05.1999 r. spełniała warunki i mogła skorzystać z prawa ubiegania się o wpis na listę agentów celnych, to uzależnienie dokonania tej czynności od nowego warunku, którego realizacja była niemożliwa, bowiem dotyczyła okresu przeszłego, stanowiło oczywiste naruszenie wcześniej nabytego uprawnienia skarżącej mającej prawo oczekiwać, iż wpis zostanie dokonany.
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że jeżeli skarżąca spełniała przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. niezbędne dla dokonania wpisu wymagania, to powinna zostać wpisana na listę agentów celnych i nie wolno było odmówić uwzględnienia jej wniosku.
Oznacza to wyrażenie oceny prawnej wskazującej na stosowanie w tej sprawie przepisów dotychczasowych, określających warunki wpisu obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. /por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 89/.
W tej sytuacji i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.