Postanowienie NSA w Warszawie (przed reformą)z 14 grudnia 2001 r., sygn. akt V SA 1991/01

Uzasadnienie

Roman R. złożył skargę na odmowę przyznania mu roszczeń przez Fundację "Polsko-Niemieckie Pojednanie". Ponieważ kwestia dopuszczalności skargi do NSA na rozstrzygnięcia wspomnianej Fundacji jest kwestią sporna, przeto zagadnienie to było przedstawione do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu NSA, zaś postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do momentu rozstrzygnięcia wspomnianej wątpliwości. Obecnie, na skutek wydania orzeczenia NSA w sprawie OPS 3/01 z dnia 3 grudnia 2001 r. można podjąć postępowanie w niniejszej sprawie /art. 97 par. 2 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Jak wynika z uchwały NSA OPS 3/01 skład powiększony NSA uznał, iż na ostateczne rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczeń dla byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych innymi krzywdami z czasów narodowego socjalizmu nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyczyną tego stanowiska jest pogląd, iż w tym wypadku chodzi o sprawy nie mające charakteru spraw administracyjnych, a takie tylko sprawy mogą być przedmiotem rozpoznania NSA.

Troska o spójność orzecznictwa i szacunek dla instrumentów mających tę spójność zapewnić, będąca podstawą umacniania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, nakazuje składom zwykłym sądu orzekanie zgodne z linią wyznaczoną przez składy powiększone, i to także w wypadkach nie w pełni doskonałego oddziaływania orzeczeń składów powiększonych mocą imperio rationis. Tego wymaga powaga sądu. Dlatego w niniejszym orzeczeniu postanowiono - tak, jak orzekł skład powiększony NSA, iż skarga na rozstrzygnięcia Fundacji "Pojednanie" jako nie dotycząca sprawy administracyjnej nie podlega rozpoznaniu NSA i dlatego - odrzucono skargę.

Nie należy jednak wyprowadzać stąd wniosku o wykluczeniu w rozważanej kategorii spraw szansy ochrony sądowej, jaką może mieć Skarżący.

W orzeczeniu OPS 3/01 trafnie wskazano, iż: zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd." Przypomnienie tej podstawowej prawdy, mającej konstytucyjny rodowód ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Ani bowiem postanowienie regulaminu wewnętrznego Fundacji Pojednanie nie może pozbawić jednostki prawa do ochrony sądowej, ani żadna interpretacja prawnicza jakichkolwiek przepisów nie może prowadzić do wniosku odbierającego jednostce prawo do sądu. Zgodzić się jednak należy z poglądem wyrażonym w orzeczeniu OPS 3/01, iż: po pierwsze, ochrona sądowa musi realizowana przez sąd właściwy; i że - po drugie - art. 177 polskiej Konstytucji wprowadza - na wypadek wątpliwości - domniemanie kompetencji sądów powszechnych. Jeśli więc wątpliwość co do charakteru sprawy jest rozstrzygnięta na rzecz braku administracyjnego charakteru sprawy, przeto właściwość NSA jest wyłączona.

Uchwała OPS 3/01 trafnie przyjmuje jako założenie nadrzędne uniwersalny charakter prawa do sądu; jednocześnie jednak uznaje niewłaściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Jedyny logiczny wniosek jaki należy stąd wyprowadzić to ten, że skład powiększony NSA zakłada, iż w sprawie możliwa jest ochrona sądowa realizowana na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Wniosek ten - jakkolwiek wyraźnie w orzeczeniu OPS 3/01 nie wypowiedziany, jest jedynym, jeśli się przyjmuje, a tak czyni skład orzekający w niniejszej sprawie, założenie spójności i kompletności argumentacji przedstawionej w uchwale składu powiększonego. Nie przeszkadza temu stwierdzenie zawarte w Uchwale OPS 3/01 iż " NSA (...) nie jest uprawniony do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych". Jest to stwierdzenie oczywiste, ponieważ o właściwości sądów powszechnych rozstrzyga ustawodawca.

Występujący w sprawie OPS 3/01 Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził w niej pogląd, iż kategorii spraw, do jakiej należy niniejsza sprawa "rozpoznanie (...) należy do właściwości sądu powszechnego" /str. 7 uzasadnienia uchwały OPS 3/01/. Zaznaczyć należy, iż RPO dysponuje możliwością wytaczania powództw przed sądami powszechnymi na rzecz obywateli /art. 14 ust. 4 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z dnia 15 lipca 1987 r. - t.j. Dz.U. 2001 nr 14 poz. 147/ - jest oczywiste, że czyni to wówczas, gdy uzna sprawę za tego godną z uwagi na jej doniosłość /indywidualną czy społeczną/ a także precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Ocena, czy te przesłanki występują - jest wyłączną prerogatywą Rzecznika Praw Obywatelskich i nikt nie może tu rzecznikowi narzucić podjęcia sprawy. Nie może tego wymagać także Skarżący - może jednak stworzyć RPO szansę zajęcia się jego sprawą, zawiadamiając o istnieniu problemu.

Zaznaczyć należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 31 marca 1998 r. III ZP 44/97 - OSNAPU 1998 nr 16 poz. 472, wypowiadającej się na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich przyjęto, iż na rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie "Pojednanie" nie przysługuje skarga do NSA. Zarazem jednak powołana uchwała SN /wbrew wnioskom wyciąganym z jej treści w praktyce/ nie wypowiedziała się stanowczo negatywnie w swej osnowie w kwestii braku dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym.

Mając zatem na uwadze:

• nadrzędne znaczenie konstytucyjnej zasady ochrony praw jednostki w drodze sądowej /art. 45 Konstytucji/;
• zasadę konstytucyjną rządzącą podziałem jurysdykcji sądowej /art. 177 Konstytucji/;
• pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażony w toku sprawy OPS 3/01 o właściwości sądowej w sprawach skarg na rozstrzygnięcia Fundacji "Pojednanie" i służące Rzecznikowi kompetencje co do ochrony praw obywateli zwłaszcza w sprawach precedensowych i wywołujących wątpliwości praktyczne;

a także mając na uwadze art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, których działanie nie jest wyłączone w postępowaniu przed NSA, co wyraźnie potwierdza art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zaś art. 7-9 Kpa nakazują poszanowanie zasady zaufania obywatela do organów władzy /także sądowej/ i informowanie go o ważnych dla niego okolicznościach dotyczących ochrony jego praw;

• należało - odrzucając skargę z uwagi na pogląd wyrażony w uchwale OPS 3/01 - przedstawić szerzej sytuacje prawna rysującą się na tle niniejszej sprawy.

Prawną podstawę orzeczenia tworzy art. 16, art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.

Glosa Adama Zielińskiego Państwo i Prawo 2002 nr 3 str. 111

Postanowienie nie publikowane. Teza w ujęciu glosatora.

1. Żadna interpretacja prawnicza jakichkolwiek przepisów nie może prowadzić do wniosku odbierającego jednostce prawo do sądu.
2. Uznanie przez skład powiększony NSA, że ze względu na brak administracyjnego charakteru sprawy właściwość NSA jest wyłączona, oznacza, że skład ten zakłada, iż w sprawie możliwa jest ochrona sądowa realizowana na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi.

3."Troska o spójność orzecznictwa i szacunek dla instrumentów mających tę spójność zapewnić, będące podstawą umacniania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, nakazuje składom zwykłym sądu orzekanie zgodne z linią wyznaczoną przez składy powiększone i to także w wypadkach nie w pełni doskonałego oddziaływania orzeczeń składów powiększonych mocą imperio rationis. Tego wymaga powaga sądu.

Glosa.

1. Glosowane postanowienie na pierwszy rzut oka nie wydaje się szczególnie interesujące. W związku z wątpliwościami prawnymi wystąpiły one też w innej sprawie na wokandzie powiększonego składu NSA, zaś postępowanie w sprawie, w której zapadło glosowane postanowienie, było zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez skład powiększony. Art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ upoważnia bowiem każdy ze składów orzekających NSA do wystąpienia do Prezesa NSA o wyjaśnienie występujących w sprawie istotnych wątpliwości prawnych przez skład 7 sędziów, izbę lub połączone izby NSA, a art. 97 par. 1 Kpa w zw. z art. 59 ustawy o NSA umożliwia zawieszenie w takim przypadku postępowania w sprawie. NSA w składzie 7 sędziów podjął uchwałę z dnia 3 grudnia 2001 r., OPS 3/01, w której wyjaśnił przedstawione mu wątpliwości. Skoro zatem ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, NSA podjął postępowanie i - uwzględniając treść uchwały składu 7 sędziów NSA - odrzucił skargę.

Glosowane postanowienie dotyka w istocie problemów zasadniczych dla istoty państwa prawnego. Chodzi o kwestię korzystania z ochrony sądowej, tu w celu kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego. Warto więc postanowieniem tym zająć się bliżej.

2. W uchwale składu 7 sędziów NSA stwierdził, że na rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" skarga do NSA nie przysługuje. Odrzucając w glosowanym postanowieniu skargę z uwagi na ten pogląd i uznając zarazem, że oznacza on, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny, NSA miał w szczególności na uwadze:

• nadrzędne znaczenie konstytucyjnej zasady ochrony praw jednostki w drodze sądowej /art. 45 Konstytucji/;
• zasadę konstytucyjną rządzącą podziałem jurysdykcji sądowej /art. 177 Konstytucji/;
• pogląd RPO o braku właściwości NSA i służące Rzecznikowi kompetencje co do ochrony praw obywateli, zwłaszcza w sprawach precedensowych i wywołujących wątpliwości praktyczne oraz
• treść mających zastosowanie w postępowaniu przed NSA artykułów 7-9 Kpa, które nakazują poszanowanie zasady zaufania obywatela do organów władzy /także sądowej/ i informowanie go o ważnych dla niego okolicznościach dotyczących ochrony jego praw.

Nie trzeba nikogo przekonywać, że są to zagadnienia podstawowe z punktu widzenia mechanizmów funkcjonowania władzy sądowniczej.

3. Ocena tego, czy na rozstrzygnięcie organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" służy skarga do NSA nie jest wśród sędziów NSA jednolita. Dzieli ona także właściwe organy państwowe, o czym świadczy choćby fakt, iż w toku postępowania, w którym zapadła uchwała składu 7 sędziów NSA, na rzecz kompetencji NSA wypowiedział się Prokurator Generalny, a przeciwko - Rzecznik Praw Obywatelskich. Stanowisko składu 7 sędziów NSA reprezentuje więc jedną tylko z możliwych opcji.

Nie trzeba aż umiejętności czytania między wierszami, żeby dojść do wniosku, że sędziowie, którzy wydali glosowane postanowienie, odnieśli się do poglądu zawartego w uchwale składu 7 sędziów NSA w sposób, którego nie da się określić łagodniej niż jako mało entuzjastyczny. W uzasadnieniu postanowienia mowa jest bowiem nie o merytorycznej trafności uchwały, a o trosce o spójność orzecznictwa, szacunku dla instrumentów mających tę spójność zapewnić, autorytecie wymiaru sprawiedliwości, powadze sądu wreszcie. Ten brak entuzjazmu w pełni podzielam. Argumenty przytoczone przez skład 7 sędziów są bowiem niezbyt przekonujące. Nie to jednak jest przedmiotem niniejszej glosy.

4. Uchwała składu powiększonego NSA, która wyjaśnia wątpliwość prawną, wiąże jedynie w sprawie, w której skład orzekający zwrócił się o wydanie takiej uchwały /art. 49 ust. 5 ustawy o NSA/. W konsekwencji w sprawie, w której zapadło glosowane postanowienie, sąd nie był uchwałą składu 7 sędziów związany.

Rozwiązanie zawarte w art. 49 ust. 5 Kpa nie jest dziełem przypadku. Tzw. wiążąca wykładnia sądowa pozostaje w kolizji z podstawową zasadą funkcjonowania sądownictwa, jaką jest niezawisłość sędziowska i podleganie sędziów tylko Konstytucji i ustawom /art. 178 ust. 1 Konstytucji/. Należy ją więc ograniczać do niezbędnego minimum.

Nie ulega jednak kwestii, że instytucja składów powiększonych powinna sprzyjać ujednolicaniu orzecznictwa sądowego także w innych sprawach. Zwrócił na to uwagę NSA w uzasadnieniu glosowanego postanowienia. Jednolitość orzecznictwa jest bowiem wartością, do której warto dążyć także poprzez instytucję orzekania przez składy powiększone. Osiągać się ją jednak powinno siłą argumentów, a nie ratione imperii. Uważam więc, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu glosowanego postanowienia, że istnieje nakaz orzekania przez składy zwykłe zgodnie z linią wyznaczoną przez składy powiększone "także w wypadkach nie w pełni doskonałego oddziaływania orzeczeń składów powiększonych mocą imperio rationis" idzie za daleko.

Uznaję trafność takiego poglądu w odniesieniu do problemu właściwości sądów. Negatywne spory kompetencyjne dotyczące tego, który z sądów powinien udzielić w danej sprawie ochrony sądowej powinny być bowiem likwidowane jak najszybciej. Takie jest zresztą uzasadnienie znanej wielu procedurom sądowym instytucji przekazywania spraw sądom właściwym i mocy wiążącej postanowień o przekazaniu sprawy. Jako zasada ogólna teza zawarta w glosowanym postanowieniu budzi natomiast wątpliwości. Warto pamiętać, że w SN, gdzie istnieje znacznie bardziej sformalizowany system tzw. zasad prawnych, istnieje tryb, w jakim poszczególne składy SN mogą kwestionować takie zasady /art. 22 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym - Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./.

5. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA pominięto wyjaśnienie, na czym polegała zmiana postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2001, które zawierało wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. Stwierdzono jedynie, że "postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2001 r. (...) zmienionym postanowieniem z dnia 5 września 2001 r., skład orzekający (...) wystąpił (...) o wyjaśnienie przez skład 7 sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały". Mogłoby to sugerować, że wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości przez skład 7 sędziów zawarte było już w pierwszym z tych postanowień. W rzeczywistości pierwotne wystąpienie zmierzało do wyjaśnienia wątpliwości przez izbę NSA. Dopiero nowe postanowienie z dnia 5 września 2001 r. wydane zresztą w nieco innym składzie, wynikającym ze zmian kadrowych w NSA, zmieniło adresata wystąpienia z izby na skład 7 sędziów.

Zmieniając adresata wystąpienia o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, NSA powołał się w postanowieniu z dnia 5 września 2001 r. na kosztowność rozpoznawania sprawy przez izbę NSA oraz na ujawnione trudności finansowe sądu. Oznacza to w istocie, że art. 49 ust. 2 ustawy o NSA w części dotyczącej wyjaśniania wątpliwości przez izbę lub połączone izby "nie przyjął" się w praktyce. Byłoby zatem podobnie, jak w jednym z przedwojennych sądów galicyjskich, w którym na pytanie, dlaczego nie jest tam stosowany bodaj kodeks zobowiązań, odpowiadano, że z różnych względów kodeks ten w tym sądzie się "nie przyjął".

Sprawa jest zaś niezwykle ważna. Im szerszy bowiem skład sędziów wyjaśnia wątpliwość prawną, tym bardziej reprezentatywne jest to wyjaśnienie z punktu widzenia całego sądu i tym więcej argumentów można znaleźć dla wyboru właściwego rozwiązania i przekonania do niego sędziów, którzy mają inne zdanie.

6. Możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej jest jedną z największych wartości demokratycznego państwa prawnego. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości. Wątpliwości nie pozostawiają także uregulowania zawarte w aktach prawa międzynarodowego. Wprawdzie w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych mowa jest jedynie o prawie do rozpatrzenia sprawy przez sąd przy orzekaniu co do "zasadności każdego oskarżenia w sprawach karnych" oraz "sporu odnośnie do (...) praw i obowiązków w sprawach cywilnych". Mimo więc, że pojęcia te interpretowane są przez Komitet Praw Człowieka stosunkowo szeroko i że w art. 2 ust. 3 lit. "b" Paktu państwa-strony zobowiązały się "rozwijać możliwości sądowej ochrony praw", zakres ochrony sądowej na gruncie Paktu jest ograniczony. Podobną sytuację przewiduje Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności gwarantująca w art. 6 ust. 1 prawo do rozpatrzenia przez sąd sprawy "przy rozstrzyganiu sporu co do (...) praw i obowiązków o charakterze cywilnym albo o zasadności wszelkiego oskarżenia (...) w sprawie karnej", choć także Europejski Trybunat Praw Człowieka wykłada te pojęcia w sposób dynamiczny. Już jednak nowszy w porównaniu z tymi dokumentami art. 47 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej nadaje prawu do rzetelnego procesu przed sądem charakter uniwersalny i nie ogranicza tego prawa - podobnie jak art. 45 ust. 1 Konstytucji - ze względu na przedmiot sprawy. Tendencja rozwojowa jest zatem wyraźna.

To, który sąd udziela obywatelowi ochrony, jest mimo wszystko kwestią mniej istotną od samej zasady ochrony sądowej. W orzeczeniu z dnia 25 lutego 1992 r., K 4/91 /OTK 1992 nr 1 poz. 2/, Trybunał Konstytucyjny uznał np., że poddanie sprawy cywilnej kontroli NSA nie oznacza naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, choć zakres orzekania sądu administracyjnego, który bada jedynie zgodność z prawem wydanej w takiej sprawie decyzji administracyjnej, jest węższy w porównaniu z zakresem orzekania przez sąd powszechny. Tezę tę uzupełnił wprawdzie TK w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 /OTK 1995 cz. II poz. 19/ ważnym zastrzeżeniem, iż wybierając rodzaj sądów przy kształtowaniu drogi sądowej ustawodawca zwykły powinien zapewnić, by sądowa ochrona miała charakter rzeczywisty, a więc by uprawnieni mieli możność pełnej ochrony swych interesów. Zastrzeżenie to nie może jednak dotyczyć omawianych spraw. Jestem pewien, że kiedy dojdzie do rozpoznania sprawy, w której obywatel kwestionuje rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" przez sąd powszechny, szybko okaże się, że lepszy byłby tryb postępowania przed NSA, a to zwłaszcza ze względu na strukturę obu postępowań oraz fakt, iż środki proceduralne, jakimi dysponuje NSA, stwarzają większą możliwość przeciwdziałania bezczynności organów Fundacji.

7. Znane są argumenty prawne przemawiające na rzecz i przeciw dopuszczalności skargi do NSA na rozstrzygnięcia organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie". Nie warto ich powtarzać. W każdym razie nie powinno ulegać wątpliwości, że kwestia ta ciągle pozostaje kwestią sporną. Sporność nie jest jednak na gruncie prawa niczym dziwnym.

Prawnik rzadko spotyka się z sytuacjami w pełni klarownymi pod względem prawnym. Najczęściej krąży po grząskim gruncie przepisów niezbyt jasno sformułowanych, pograniczach różnych dziedzin prawa, zachodzących na siebie metodach regulacji prawnej itp. Ważna jest w związku z tym świadomość istnienia podstawowych zasad, którymi należy się kierować przy rozwiązywaniu szczegółowych dylematów prawniczych. Mądra myśl A. Słonimskiego, że jeżeli nie wiemy jak postępować, powinniśmy postępować uczciwie, nie zawsze okaże się tu wystarczająca. Trzeba szukać także zasad bardziej szczegółowych.

8. W 1982 r., a więc na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, prezentowałem pogląd, że w razie wątpliwości, czy NSA jest właściwy do rozpoznania skargi, powinno się przyjmować, że skarga jest dopuszczalna. Formułowałem to, jako zasadę in dubio pro actione.

Pojawił się wszakże art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z przepisu tego nie wynika wprawdzie nakaz restryktywnej wykładni przepisów o właściwości NSA, zwłaszcza że właściwości tej dotyczy także art. 184 Konstytucji, wynika natomiast z niego niewątpliwie, że jeśli brak jest w ustawie podstaw do przyjęcia właściwości NSA, sprawę powinien rozpoznać sąd powszechny.

Negatywne spory kompetencyjne między sądami są szczególnie groźne. Spory pozytywne, choć mogą być również dokuczliwe dla obywatela, nie prowadzą do ograniczenia ochrony sądowej. W sprawach dotyczących rozstrzygnięć organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" sądy powszechne stoją zaś - jak do tej pory - na stanowisku, że nie są kompetentne do ich rozpoznawania. Bez względu więc na to, czy obywatel kwestionujący takie rozstrzygnięcie wniesie skargę do NSA czy powództwo do sądu powszechnego, spotka się z odmową rozpoznania jego sprawy.

9. Zwraca uwagę rewerencja, z jaką poszczególne składy sędziowskie odnosiły się do kwestii właściwości swych kolegów pracujących w innych sądach.

Rzecznik III kadencji przedstawił w swoim czasie wniosek, o podjęcie przez SN uchwały na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w praktyce, a mianowicie, czy w sprawach dotyczących rozstrzygnięć organów Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" właściwy jest NSA /za czym optował Rzecznik/ czy sądy powszechne. Po rozpatrzeniu tego wniosku w uchwale składu 7 sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97 /OSNAPU 1998 nr 16 poz. 472/ SN wypowiedział się przeciwko kompetencji NSA. Nie zajął jednak jasnego stanowiska co do tego, czy w związku z tym właściwe są sądy powszechne.

Także w cyt. uchwale składu 7 sędziów NSA uznał, że nie przysługuje skarga do NSA. Zarazem jednak stwierdził, że nie jest uprawniony do rozstrzygania o właściwości sądów powszechnych.

Równą rewerencję wykazują sądy powszechne, które stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach ze względu na to, że nie są to "sprawy cywilne", nie zajmują się ewentualną kompetencją NSA.

W istocie dopiero w glosowanym postanowieniu znalazło się wyraźne stwierdzenie, że skoro nie wchodzi w grę skarga do NSA, właściwe do rozpoznania sprawy są sądy powszechne.

10. Wszyscy uczestnicy postępowania poprzedzającego wydanie uchwały składu 7 sędziów NSA - włącznie z przedstawicielem Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" - zgadzali się wprawdzie co do tego, że w związku z treścią art. 45 ust. 1 Konstytucji rozstrzygnięcia organów Fundacji powinny podlegać kontroli sądowej. Z nawet trafnych poglądów nie wiele jednak wynika, jeśli nie towarzyszą im konsekwencje praktyczne.

Nie jestem więc pewien, czy tę zgodność poglądów doceni obywatel, któremu w rzeczywistości odmawia się ochrony sądowej. Wątpię zwłaszcza, czy jako wystarczającą satysfakcję takiej odmowy uzna on perspektywę późniejszego wymienienia jego inicjałów w monografii naukowej na temat negatywnych sporów kompetencyjnych albo powołania się na jego sprawę dla potwierdzenia uwagi biskupa I. Krasickiego o zającu, który nie może być wolny od obawy o zjedzenie go przez psy jedynie z tego powodu, iż znalazł się wśród przyjaciół.

Tym zapewne tłumaczyć należy uzupełnienie zawartych w glosowanym postanowieniu stwierdzeń na temat prawa do ochrony sądowej uwagami dotyczącymi uprawnień, jakie w postępowaniu sądowym ma Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie można zresztą pozbyć się wrażenia, że towarzyszą im gdzieś w tle cichutkie dźwięki piosenki A. Rosiewicza "Rusz się Zenek!" Rzecz w tym, że art. 49 ustawy o NSA dotyczy postępowania w jednostkowej sprawie sądowej. Rzecznik nie ma obowiązku uczestniczenia w każdej takiej sprawie. Jeśli więc przystępuje do sprawy po to, żeby doprowadzić do odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości NSA, a następnie nie podejmie działań umożliwiających skarżącemu dochodzenie swych praw przed sądem powszechnym, trudno będzie mu odeprzeć zarzut skarżącego, iż pomoc, jaką od Rzecznika uzyskał, była średnia.

11. Od kontroli sądowej nie przybędzie Fundacji "Polsko-Niemieckie Pojednanie" pieniędzy przeznaczonych na świadczenia za represje doznane ze strony okupanta hitlerowskiego. Może jednak przybyć trochę sprawiedliwości. Kontrola sądowa spowoduje bowiem, że postępowanie organów Fundacji w sprawach o takie świadczenia nie będzie arbitralne i że będą w nim przestrzegane podstawowe reguły rzetelnego postępowania prawnego. W konsekwencji powinno wzrosnąć też zaufanie do prawa i Fundacji, jako instytucji, która je stosuje. A nie jest to wcale mało! Jeśli więc powiększone składy zarówno SN, jak i NSA nie widzą możliwości rozpoznawania tych spraw przez NSA, trzeba jak najszybciej doprowadzić do zmiany negatywnego stanowiska sądów powszechnych w kwestii ich właściwości w tych sprawach.

W glosowanym postanowieniu NSA słusznie stwierdził, że żadna interpretacja prawnicza jakichkolwiek przepisów nie może prowadzić do wniosku odbierającego jednostce prawo do sądu. Przeciwko ścieśniającej wykładni prawa do sądu wypowiadał się też wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 1992 r., K 8/91 /OTK 1992 nr 1 poz. 5/ i z dnia 29 września 1993 r., K 17/92 /OTK 1992 nr 2 poz. 33/. W szczególności na konieczność szerszego niż dotąd rozumienia art. 1 Kpc, który odwołuje się do pojęcia "sprawy cywilnej" i wymienia enumeratywne jej rodzaje, zwrócił uwagę TK w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 /OTK 2000 nr 5 str. 143/, choć uznał zarazem, że przepis ten sformułowany jest prawidłowo /!/.

Należy więc obecnie oczekiwać pozytywnej reakcji na te poglądy ze strony sądów powszechnych.