Uzasadnienie
Sławomir B. zaskarżył decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z 20 czerwca 2000 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję własną z 19 maja 2000 r., (...), odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w G. z 24 września 1997 r., (...).
Przyczyną odmowy była okoliczność, że ostatnio wymieniona decyzja była doręczona /w trybie art. 44 Kpa/ 18 listopada 1997 r. (...), zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wysłany przez Skarżącego z Kanady wysłany 20 marca 2000 r. wpłynął do Urzędu Celnego w G. 30 marca 2000 r. Ponieważ w tym terminie obowiązywała już ordynacja podatkowa z jej art. 249 par. 1 przewidującym, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, aby był skuteczny, musi być złożony w ciągu roku od daty doręczenia decyzji, której stwierdzenia nieważności się żąda, a termin roczny upłynął z dniem 18 listopada 1998 r., Prezes Głównego Urzędu Ceł odmówił wszczęcia postępowania, decyzją z 19 maja 2000 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie.
Skarżący w skardze koncentruje się na polemice merytorycznej dotyczącej zarzutów odnoszących się do decyzji z 24 września 1997 r., której unieważnienia żądał. W odniesieniu do art. 249 par. 1 Ordynacji podatkowej. Skarżący podejmuje polemikę z tym przepisem przypisując mu brzmienie inne niż ustawowe, a w szczególności uważa, że przepis ten ma brzmienie: "organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie roku od jej doręczenia wydanych na podstawie przepisów prawnych które utraciły moc lub zostały uchylone bądź zmienione w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego". /wytłuszczenia w skardze/. I w dalszym ciągu przytacza treść art. 250 par. 2 Ordynacji podatkowej, wykazując, iż wymieniony w tym przepisie termin pięcioletni od daty doręczenia decyzji z 24 września 1997 r. jeszcze nie upłynął.
W odpowiedzi na skargę organ administracji przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 249 Ordynacji podatkowej znajdującym zastosowanie w sprawie odmawia się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeśli od chwili jej doręczenia upłynął rok. W niniejszej sprawie doręczenie decyzji o wymiarze cła, w pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania nastąpiło w drodze doręczenia zastępczego /art. 44 Kpa/, z dniem 12 listopada 1997 r. Decyzję opatrzono datą i przygotowano dnia 24 września 1997 r. /a więc jeszcze przed upływem terminu dwuletniego, przewidzianego w art. 83 prawa celnego, którego początek wyznaczała data 17 października 1995 r./. Jednakowoż wprowadzenie do obrotu decyzji z 24 września 1997 r. - które mogłoby być uznane za skuteczne - nastąpiło już po upływie wskazanego wyżej terminu. To zaś powoduje, że decyzja nie została skutecznie wprowadzona do obrotu w wymaganym przez prawo materialne terminie.
Pod rządem Kpa tego rodzaju sytuacja mogłaby skutkować wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności. Jednakowoż w tej konkretnej sprawie przepisami proceduralnymi wedle których mogłoby się toczyć tego rodzaju postępowanie są przepisy Ordynacji podatkowej. Ten zaś akt zawiera art. 249, nie mający swego odpowiednika w Kpa, przewidujący, iż samo wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności może nastąpić w ciągu roku od doręczenia decyzji, o stwierdzenie nieważności której chodzi.
Przepis art. 249 Ordynacji podatkowej jest przepisem bardzo restrykcyjnym, wkraczającym w materię konstytucyjna i mogącym z tego punktu widzenia budzić wątpliwości, ponieważ w ostatecznym rachunku wyklucza jakiekolwiek postępowanie /także sądowe - prawo do sądu/ na wypadek nieważności decyzji, jeśli upłynął rok od jej doręczenia. Trwałym dorobkiem nauki prawa administracyjnego jest wypracowanie jednolitego ujęcia wadliwości decyzji administracyjnych /rezygnacja z pojęcia nie-aktu i gradacji wad/. Jednakowoż tego rodzaju ujęcie było możliwe i usprawiedliwione okolicznością, iż Kpa przewidywał relatywnie długi termin do zaczepienia decyzji nieważnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności.
Na gruncie Ordynacji podatkowej radykalne nie tylko skrócenie tego terminu, ale wręcz wykluczenie samej możliwości postępowania weryfikacyjnego czyni aktualnym pytanie, czy każdy rodzaj nieważności, także o bardzo poważnym ciężarze gatunkowym z punktu widzenia uchybień /np. kwestie konstytucyjne/ powinien być traktowany jednakowo. Te kwestie jednak nie muszą być przedmiotem rozważań sądu w niniejszej sprawie, a to dlatego, że w pierwszym rzędzie należy zająć się kwestią proceduralną, mająca znaczenie dla spraw na tle art. 249 Ordynacji podatkowej. Skoro bowiem momentem początkowym, od którego zależy zastosowanie tego przepisu jest "doręczenie decyzji" o której stwierdzenie nieważności wnoszono, zatem ustalenia w zakresie prawidłowości doręczenia mają tu walor szczególny.
W pierwszym rzędzie dotyczy to staranności towarzyszącej ustaleniu stanu faktycznego. W tym zakresie na tle rozstrzyganej sprawy rysują się wątpliwości. Jest niewątpliwe, że doręczenie z datą 12 listopada 1997 r. nastąpiło w trybie art. 44 Kpa. Na znajdującym się w aktach administracyjnych (...) dokumencie "potwierdzenie odbioru" znajduje się pieczątka "awizowano dnia 5.11.1997 r.". Brak jest jednak informacji /co zresztą wynika z braku stosownej rubryki na formularzu stosowanym przez pocztę/ w jakiej postaci awizo nastąpiło, a w szczególności czy i gdzie umieszczono informację o awizie. Kwestia znaczenia tego rodzaju informacji została potwierdzona w orzeczeniu SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 17/99 - OSNAPU 2000 nr 10 poz. 379 i z dnia 7 lipca 1999 r. III RN 27/99 - OSNAPU 2000 nr 12 poz. 457, gdzie podkreślono potrzebę pieczołowitego wskazywania na tzw. awizie sposobu postąpienia z doręczanym pismem i umieszczania stosownych danych na drzwiach mieszkania po to, aby można było mówić o skutecznym doręczeniu per avisum.
Skoro tego rodzaju standard staranności został przez SN wskazany jako wymagany przy doręczeniach, gdzie doręczenie nie jest tak brzemienne w skutkach jak doręczenie, o którym mowa w art. 249 Ordynacji podatkowej, to szczególnie rażące byłoby zlekceważenie tego standardu doręczeń właśnie w tym ostatnio wymienionym wypadku. Tak więc w konkretnej sprawie wątpliwe jest, czy w ogóle nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze i jaka jest jego data, od której należy liczyć termin wskazany w art. 249 Ordynacji podatkowej, co ma kluczowe znaczenie dla proceduralnej prawidłowości postępowania odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaczepionej przez Skarżącego decyzji. Ta kwestia wymaga weryfikacji.
Na tle sprawy występuje także dalsza wątpliwość co do proceduralnej poprawności zastępczego doręczenia. Nie ma wątpliwości, że prawidłowo dokonane zastępcze doręczenie jest równoważne w skutkach z doręczeniem, gdzie dokument doręczany rzeczywiście trafia do rąk adresata tak, aby ten mógł się z nim zapoznać. Doręczenie zastępcze jest klasyczną fikcją niewątpliwie mającą rację bytu z punktu widzenia sprawności obrotu. Jednakże fikcja ta jest tylko o tyle zasadna, że u jej podstawy spoczywa założenie, iż co do samej zasady adresat może uzyskać dokument doręczony zastępczo i może się z nim zapoznać, jednakowoż z przyczyn leżących po jego stronie tego nie czyni. Powstaje jednak problem, gdy to założenie spoczywające u fundamentów rozważanej fikcji nie może się spełnić, np. dlatego, że adresat dokumentu przebywa wiele miesięcy za granicą.
Znów na tle art. 249 Ordynacji podatkowej powstaje tu wątpliwość wiążąca się z okolicznością bardzo krótkiego terminu do wystąpienia o unieważnienie decyzji. W takim bowiem wypadku można mieć wątpliwości, czy zawsze każde doręczenie zastępcze, będzie mogło być uznane za początek terminu, o którym mówi art. 249 Ordynacji podatkowej. Kwestia ta powstaje na tle konkretnej sprawy. Mianowicie z pisma Skarżącego z 18 listopada 1999 r. wynika, iż nie wie on o zakończeniu postępowania wznowieniowego. Zaznaczyć należy, że Skarżący nie odwoływał się od decyzji z 24 września 1997 r., doręczonej zastępczo. W takiej sytuacji powstaje wątpliwość, czy postępowanie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji doręczonej zastępczo, ograniczone rocznym terminem liczonym od daty takiego doręczenia, jest zgodne z zasadą art. 121 Ordynacji podatkowej.
W sprawie Skarżący podniósł zarzut nieprawidłowego posłużenia się art. 249 par. 1 Ordynacji podatkowej, przypisując mu brzmienie inne niż ustawowe. Zarzut ten jest bezskuteczny, ponieważ bezpodstawnie przypisuje art. 249 Ordynacji podatkowej treść zaczerpniętą z art. 250 tegoż przepisu, odnoszącego się do sytuacji nie występującej w niniejszej sprawie.
W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.