Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2003 r. B. T. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2000 r., w wyniku której wydany został paszport o nr seryjnym [...]. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt K 3/02 orzekający, że przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych (Dz. U. Nr 152, poz. 725 ze zm.) wyłączający prawo do ulgowej opłaty paszportowej w stosunku do uczniów i studentów pobierających naukę w systemie wieczorowym i zaocznym jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 145 a § 1, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych za wydanie dokumentu paszportowego pobrano od B. T. podstawową opłatę paszportową w wysokości 100 zł.
Zgodnie z treścią art. 145 a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Podał też, że przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r., Nr 2, poz. 5 ze zm.) w wyniku orzeczenia Trybunału nie uległy zmianie, natomiast opłata paszportowa, której dotyczy wyrok nie była przedmiotem odrębnego postępowania i w tym zakresie nie została wydana decyzja.
Organ stwierdził ponadto, że z treści art. 145 § 1 kpa wynika, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, natomiast ustawa o paszportach nie przewiduje wydania decyzji pozytywnej w kwestii wydania paszportu. Sporządzenie i wydanie tego dokumentu jest czynnością materialno-techniczną.
W odwołaniu od powyższej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji B. T. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wznowienie postępowania paszportowego.
W uzasadnieniu podniósł, że art. 145 a kpa jest wykonaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, natomiast zgodnie z jego wykładnią niezgodność może przybierać różne przejawy. Może ona dotyczyć istotnych elementów decyzji, bądź mniej istotnych, także kwestii proceduralnych – słowo "na podstawie" nie odnosi się bowiem jedynie do podstaw materialnych decyzji.
Wskazał, że opłata paszportowa, zgodnie z treścią art. 5 ustawy o paszportach, stanowi niezbędną przesłanką w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej, ponieważ bez jego wykonania postępowaniu administracyjnemu nie można nadać toku.
Powołał się też na art. 92 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 8 stycznia 2003 r. i od tego dnia jest wiążące dla organów paszportowych. Zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przepisy Konstytucji RP, jak i przepisy prawne dotyczące wydawania paszportów obywatelom polskim nie nakładają na organy paszportowe obowiązku dokonania zmiany rozstrzygnięć podjętych przed tą datą, na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów.
Organ odwoławczy powtórzył argumentację Wojewody [....] dotyczącą możliwości wznowienia postępowania, kiedy na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego została wydana decyzja, natomiast przepisy paszportowe nie przewidują formy decyzji pozytywnej w sprawie wydania paszportu.
Wydanie paszportu jako czynność materialno-techniczna nie może podlegać regulacjom określonym w przepisach art. 145 i 145 a kpa, również opłata paszportowa nie jest ustalana w formie decyzji lub postanowienia.
W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.T. wniósł o jej uchylenie w całości i stwierdził, że przepisy art. 3 i 4 ustawy o paszportach określają prawo każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu oraz organy właściwe do jego wydania, nie wskazują jednak wprost, w jakiej formie postępowanie w sprawie o wydanie paszportu powinno być zakończone.
Powołał się również na glosę E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 6 września 2001 r. w sprawie sygn. akt V SAB 315/00, w której autorka stwierdza, że "w przypadku pozytywnej decyzji paszportowej oprócz wydania samej decyzji, mamy do czynienia także z czynnością materialno-teczniczną wydania dokumentu paszportowego inkorporującego pozytywną decyzję, która to czynność materialno-techniczna jest jednocześnie doręczeniem w szczególny sposób pozytywnej decyzji paszportowej".
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wszystkie argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie zaś z przepisem art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na jego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, którego działalność została zaskarżona.
W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, niż podniesione w skardze.
Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast stosownie do przepisu art. 135 tej ustawy, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5 ze zm.) nie określa, w jakiej formie następuje pozytywne zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego na skutek złożenia wniosku paszportowego.
Przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem jedynie, że paszporty i paszporty tymczasowe wydaje się po przedstawieniu wymaganych dokumentów i uiszczeniu należnych opłat.
Jednocześnie ustawa ta przewiduje wyraźnie w art. 10 ust. 1 formę decyzji dla unieważnienia paszportu, a także pośrednio w art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ust. 1.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryną, uwzględnienie wniosku paszportowego przez organ paszportowy następuje w formie czynności materialno-technicznej wydania dokumentu paszportowego.
Sąd w składzie orzekającym nie podzielił poglądu zawartego w glosie E. Łętowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SAB 315/00 (Monitor Prawniczy 2002/12/564), na który powołuje się skarżący, że organ paszportowy oprócz wydania pozytywnej decyzji paszportowej dokonuje czynności materialno-technicznych wydania dokumentu paszportowego, gdyż jest to pogląd odosobniony i dotyczy rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, w innym stanie faktycznym i prawnym.
Za prawidłowością przyjętego przez Sąd toku rozumowania przemawia ponadto okoliczność, że formie zakończenia postępowania paszportowego trudno przypisać cechy, którymi zgodnie z przepisem art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powinna charakteryzować się decyzja administracyjna.
Pozytywne "rozstrzygnięcie" sprawy paszportowej nie zawiera bowiem podstawy prawnej (w tym, w szczególności zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie opłat paszportowych – Dz. U. Nr 152, poz. 725 ze zm.), uzasadnienia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, które nie są przewidziane dla takiej formy załatwienia sprawy.
Przechodząc na grunt regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych w drodze wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktów prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji z Konstytucją RP należy zauważyć, że regulacje te jasno określają możliwości ich stosowania do weryfikacji decyzji ostatecznych.
Przepis art. 145 a § 1 kpa stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadkach, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
W świetle poczynionych wyżej rozważań, rozwiązanie przewidziane w tym przepisie nie mogło mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, zakończonej czynnością materialno-techniczną wydania paszportu, a nie decyzją w tym przedmiocie.
W myśl przepisu art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, natomiast stosownie do przepisu art. 150 § 1 i § 2 kpa, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (w tym, do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Wobec dokonanych ustaleń, że organ paszportowy, jakim był Wojewoda [...] nie wydał decyzji kończącej postępowanie paszportowe wszczęte z wniosku B. T., przepis ten nie może być podstawą dla uzyskania przymiotu organu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Językowa wykładnia tego przepisu nie pozwala wywieść z niego kompetencji dla Wojewody [...].
W ocenie Sądu dla ustalenia właściwości organu w postępowaniu wznowieniowym w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie ma przepis art. 150 § 2 (zdanie pierwsze) kpa, który stanowi, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Niewątpliwie pojęcie "działalność organu" jest pojęciem szerokim i niedookreślonym, a poglądy doktryny w tym zakresie dotyczą sytuacji, kiedy jednak organ wydał w sprawie decyzję w ostatecznej instancji, lecz jego działalność godzi w zasadę obiektywizmu.
Zdaniem Sądu istnieją podstawy do twierdzenia, że to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Wojewoda [...] był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego, stosownie do cytowanego wyżej przepisu.
W pierwszej kolejności wynika to z faktu, że pojęcie "działalność" można interpretować również jako podejmowanie wszelkich czynności w sprawie, w tym czynności materialno-technicznych.
Ponadto przyjęcie, że przepis art. 150 § 2 kpa nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji braku jednoznacznego wskazania organu właściwego, skoro jak wskazano wyżej, właściwość organu nie wynika z przepisu art. 150 § 1 kpa.
W świetle powyższych rozważań Wojewoda [...] rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, jako organ niewłaściwy, dopuścił się naruszenia art. 150 § 1 i § 2 kpa, a jego decyzja jest obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] dotkniętą wadą nieważności rażąco naruszył prawo, co skutkuje stwierdzeniem nieważności również decyzji wydanej przez organ drugiej instancji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.