Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 14 lipca 1999 r., V SA 2160/98

Sprawa

sprawy ze skargi Anwara S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.08.1998 r. (...) w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - oddala skargę.

Teza

Pojęcie naruszenia ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ nie może zostać ograniczone tylko do posiadania wizy. Stosownie do art. 11 ust. 4 tej ustawy cudzoziemiec podlega obowiązkowi meldunkowemu.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda W. w dniu 28 maja 1997 r. na wniosek Komendanta Stołecznego Policji wydał na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 21 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Libii, Anwara S., w terminie do 90 dni od dnia zatrzymania. Decyzji nadano na podstawie art. 108 par. 1 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że Anwar S. został zatrzymany w W. przez policję podczas kontroli legalności pobytu cudzoziemców i że był w przeszłości wpisany do indeksu osób niepożądanych. W Polsce przebywał bez ważnej wizy pobytowej i bez zameldowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Anwar S. podniósł, że jej uzasadnienie nie wskazuje żadnych okoliczności faktycznych ani dowodów, które uzasadniałyby rozstrzygnięcie i ogranicza się do przytoczenia podstawy prawnej. W czerwcu 1995 r. złożył wniosek o przyznanie statusu uchodźcy, dlatego orzeczenie o wydaleniu narusza art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. /Dz.U. 1991 nr 119 poz. 515/, gdyż nie można orzec o wydaleniu do czasu wydania ostatecznej decyzji odmawiającej nadania statusu uchodźcy. Nie zostały także spełnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 20 sierpnia 1997 r. nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Anwar S. przebywa w Polsce nielegalnie, bez paszportu, wizy pobytowej oraz zameldowania, co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz.174 ze zm./.

Podczas poprzednich swoich pobytów Anwar S. dał poznać się jako osoba uciążliwa i naruszająca porządek prawny, dlatego w 1987 r. został wydalony i uznany za osobę niepożądaną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po ponownym wjeździe do Polski najpierw ubiegał się o zezwolenie na pobyt stały, a po wyczerpaniu wszystkich możliwości uzyskania karty stałego pobytu złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy.

W 1990 roku Anwar S. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały, który nie został uwzględniony. Organy I i II instancji odstąpiły od uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej sprawie wyrokiem z dnia 11 października 1993 r. oddalił skargę Anwara S. stwierdzając, iż nie istnieje żadna powszechna norma prawa międzynarodowego, która przyznawałaby uprawnienie do osiedlania się na terytorium obcego państwa. Uznanie stałego pobytu skarżącego w Polsce za "legalny" należy zaś do wyłącznej kompetencji państwa goszczącego cudzoziemca, które bierze w tym względzie pod uwagę nie tylko interes cudzoziemca, ale i interes własny.

Na początku 1995 r. Anwar S. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o nadanie mu statusu uchodźcy, który został załatwiony negatywnie. Postępowanie wyjaśniające związane z rozpatrywaniem wniosku uchodźczego wykazało niską wiarygodność składanych wyjaśnień dotyczących podstawowych zdarzeń i faktów.

O instrumentalnym traktowaniu procedur związanych z legalizacją pobytu w Polsce świadczy fakt wyrażenia gotowości rezygnacji z ubiegania się o status uchodźcy w przypadku zmiany stanowiska w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, zakaz wydalania uchodźcy nie dotyczy cudzoziemca, który jest groźny dla bezpieczeństwa państwa, w którym się znajduje.

Ze zgromadzonego przez organ II instancji materiału dowodowego w sprawie o nadanie statusu uchodźcy wynika, że Anwar S. wykorzystywał pobyt w Polsce do działalności niezgodnej z prawem i stanowiącej zagrożenie bezpieczeństwa Państwa, na co wskazują informacje zawarte w piśmie Urzędu Ochrony Państwa (...) z dnia 25 lutego 1997 r. Ze względu na ważny interes Państwa postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 maja 1997 r. wydanym na podstawie art. 74 par. 1 Kpa pismo to zostało wyłączone z akt sprawy o nadanie statusu uchodźcy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anwar S. podniósł, że nie rozważono zgodności powyższej decyzji z art. 33 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, albowiem w dniu zatrzymania skarżący dysponował zaświadczeniem o zarejestrowaniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Z tego także względu nie można było uznać pobytu skarżącego za nielegalny. Wobec tego, że skarżącemu nie zostało ujawnione pismo UOP z dnia 25 lutego 1997 r. (...) został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do jego treści.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił powyższą skargę z uwagi na jej niedopuszczalność na podstawie art. 19 pkt 5 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Sąd uznał, że pobyt skarżącego ma charakter nielegalny, albowiem ważność wizyty pobytowej upłynęła w dniu 20 sierpnia 1993 r.

Na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniesionej od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1997 r. odrzucającego skargę Anwara S., Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 9 września 1998 r. uchylił postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy stwierdził, że cudzoziemiec, który w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydalenia, dysponuje ważnym zaświadczeniem o zarejestrowaniu jego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art.19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę Anwara S. na decyzję Ministra z dnia 20 sierpnia 1998 r. w sprawie wydalenia wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podtrzymano dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożenie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy nie zwalnia od obowiązku meldunkowego. Skarżący nie dopełnił obowiązku meldunkowego naruszając tym samym przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 1963 r. o cudzoziemcach. Wobec tego, że z pisma UOP z 25 lutego 1997 r. wynika, że pobyt skarżącego jest niepożądany ze względu na interes publiczny została spełniona przesłanka wydalenia wskazana w art.5 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej ustanawiającego zakaz wydalania cudzoziemców podniesiono, że ma zastosowanie art. 33 ust. 2 Konwencji, gdyż skarżący jest groźny dla bezpieczeństwa państwa i że w decyzji o wydaleniu nie określono kraju, do którego skarżący winien zostać wydalony.

W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 1997 roku skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podniósł, że w 1987 roku, gdy po raz pierwszy został deportowany, przebywał w Polsce legalnie na podstawie ważnej wizy pobytowej. W maju 1997, gdy wydano po raz drugi w stosunku do skarżącego decyzję o wydaleniu, także przebywał w Polsce legalnie, co potwierdził powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego wydany 9 września 1998 roku na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Pismo Urzędu Ochrony Państwa, które nie zostało ujawnione stronie jest mało wiarygodne zważywszy, że w 1992 roku w piśmie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanym do skarżącego ujawniono, że przyczyną odmowy w 1991 roku wydania zezwolenia na stały pobyt był wyłącznie brak wizy i niedopełnienie obowiązku meldunkowego. O małej wiarygodności pisma świadczy także okoliczność, że w marcu 1998 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji polecił Wojewodzie Warszawskiemu wydanie nowej decyzji o wydaleniu skarżącego na podstawie art.52 ust.1 pkt1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ wyłącznie dlatego, że skarżący przebywa w Polsce nielegalnie. Skarżący powołując się na pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 września 1997 r. podniósł także, że miał zostać wydalony do Libii przez co nastąpiłoby naruszenie art. 3 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja o wydaleniu została wydana z powołaniem się na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach, a mianowicie, że skarżący naruszył przepisy ustawy o cudzoziemcach przebywając w Polsce nielegalnie to jest bez paszportu, wizy pobytowej oraz bez zameldowania oraz, że pobyt skarżącego jest niepożądany ze względu na interes publiczny. Spełnienie tej ostatniej przesłanki nastąpiło w wyniku wykorzystania pobytu do działalności niezgodnej z prawem i stanowiącej zagrożenie bezpieczeństwa Państwa, co potwierdzają dane zawarte piśmie UOP z dnia 25 lutego 1997 r., które nie zostało ujawnione skarżącemu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono także, że zakaz wydalania przewidziany w art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej z 1951 r. nie dotyczy cudzoziemca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się znajduje /art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej/.

W skardze oraz piśmie uzupełniającym zarzuty skargi złożonym w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący zaprzeczył, by spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wydaleniu. Odnośnie zarzutu nielegalności pobytu skarżący podniósł, że złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy, który legalizuje jego pobyt, natomiast odnośnie stwierdzenia, ze pobyt jest niepożądany ze względu na interes publiczny podniósł, że brak było wystarczających dowodów na potwierdzenie tak sformułowanego zarzutu. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie uwzględniły także ochrony przed wydaleniem cudzoziemca przewidzianej w art. 33 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców i art. 3 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Po pierwsze, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia wydanego w dniu 9 września 1998 r. przesądził kwestię legalności pobytu skarżącego stwierdzając, że przebywał on legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na złożenie wniosku o nadanie statusu uchodźcy. W tym kontekście naruszenie przez skarżącego art. 9 ustawy o cudzoziemcach /brak wizy/ nie mogło stanowić podstawy do wydalenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, albowiem w chwili wydania decyzji legitymował się zaświadczeniem o zarejestrowaniu wniosku o nadanie statusu uchodźcy. W odpowiedzi na skargę trafnie jednak podniesiono, że pojęcie naruszenia ustawy o cudzoziemcach nie może zostać ograniczone tylko do posiadania wizy. Stosownie do art. 11 ust. 4 tej ustawy cudzoziemiec podlega obowiązkowi meldunkowemu. Skarżący, jak wynika z ustaleń organów administracyjnych, nie był zameldowany.

Po drugie, decyzja o wydaleniu oparta została także na przesłance, że pobyt skarżącego jest niepożądany ze względy na interes publiczny. Zdaniem Sądu, powyższa przesłanka została spełniona i mogła stanowić podstawę wydania decyzji zważywszy na informacje zawarte w piśmie Urzędu Ochrony Państwa z dnia 25 lutego 1997 r., które znane jest składowi orzekającemu. Mając na uwadze treść informacji zawartych w piśmie zasadna była odmowa skarżącemu ujawnienia pisma. Odmowa ujawnienia pisma była przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie V SA 1028/97 oddalił skargę Anwara S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy uchylenia jawności pisma Urzędu Ochrony Państwa (...).

Po trzecie, skarżący nie udowodnił istnienia przesłanek uzasadniających zakaz wydalenia na podstawie art. 33 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców i art.3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Dla uzasadnienia podnoszonego zarzutu skarżący przytoczył ponownie okoliczności, które były już przedmiotem oceny w sprawie o odmowie nadania statusu uchodźcy. Sąd wówczas zaakcentował, że skarżący nigdy nie doznawał przeszkód ze strony władz Libii w swobodnych przyjazdach i wyjazdach z kraju oraz, że nigdy nie zajmował się działalnością polityczną. Przyjęcie do Akademii Wojskowej obiektywnie stanowiło wyróżnienie bez względu na niechęć skarżącego do studiów na uczelni wojskowej. Dodatkowo stwierdzono, że władze Libii w 1989 r. nawet zabiegały u władz polskich, by umożliwić skarżącemu przyjazd.

Po czwarte, informacja zawarta w piśmie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 marca 1992 r., że skarżącemu w 1991 r. odmówiono zgody na pobyt stały, gdyż przebywał bez obowiązku meldunkowego i ważnej wizy nie podważa wiarygodności pisma Urzędu Ochrony Państwa. Należy bowiem zważyć, że pismo Urzędu Ochrony Państwa pochodzi z 1997 r., a zatem zostało sporządzone sześć lat po negatywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały. Niezależnie należy stwierdzić, że odmowę nie musiały uzasadniać okoliczności wskazane w piśmie Urzędu Ochrony Państwa zważywszy, że zdaniem organu, istniały inne podstawy do wydania negatywnej decyzji. Z tego samego względu nie można wyprowadzać wniosków w przedmiocie wiarygodności informacji zawartych w piśmie Urzędu Ochrony Państwa z pisma z dnia 13 marca 1998 r. Dyrektora Departamentu do Spraw Migracji i Uchodźstwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Wojewódzkiego w W. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydalenia skarżącego. W piśmie stwierdzono, że poprzednia decyzja deportacyjna została "formalnie" wykonana i że skarżący przebywa nielegalnie pomijając okoliczności wskazujące, że pobyt skarżącego jest niepożądany ze względu na bezpieczeństwo państwa. Brak jest jednak podstaw, by z tego faktu wyprowadzać jakiekolwiek wnioski. Ocena, że skarżący przebywa nielegalnie wynikała natomiast z faktu, że postępowanie sądowe w sprawie nadania statusu uchodźcy zostało zakończone wyrokiem oddalającym skargę.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.