Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 20 kwietnia 2000 r., V SA 2161/99

Sprawa

sprawy ze skargi Józefa S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 20 września 1999 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 29 czerwca 1999 r. (...); (...).

Teza

Organ administracji działając w ramach rzetelnie prowadzonego postępowania administracyjnego, które zobowiązuje go /art. 77 par. 1 Kpa/ do zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, nie wzywając do zaoferowania dowodów innego rodzaju /świadkowie/, dopuszcza się naruszenia zasad tego postępowania w sposób, który nie tylko może, ale wręcz ma wpływ na jego wynik.

Sprawy o odebranie i przywrócenie uprawnień kombatanckich, gdzie chodzi w ostatecznym rachunku o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień; sprawach, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, co czyni je trudnymi do jednoznacznej oceny prawnej, dokonywanej w wiele lat po zrealizowaniu się zdarzenia, które tworzą jej faktyczną podstawę, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość i kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa. Niestaranność postępowania, pobieżność postępowania dowodowego, ograniczenie się do dowodów z dokumentów nie rozstrzygających o okoliczności, którą mają stwierdzać, brak wezwania do przedstawienia dowodów osobowych nie odpowiadają zasadom rzetelnej procedury w państwie prawa.

Ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego z dnia 24 stycznia 1991 r. /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/ /po noweli ustawą z dnia 4 marca 1999 r. - Dz.U. nr 77 poz. 862, możliwość ta jest wyłączona/ w zakresie możliwości samooczyszczenia przewidywała, iż ciężar dowodu okoliczności negatywnej spoczywa na osobie, o której uprawnienia toczy się spór. Dowód tego rodzaju jest uważany za probatio diabolica w nauce prawa i zaleca się tam jego unikanie w imię realności rozwiązań prawnych.

Niedopuszczalne jest dalsze mnożenie utrudnień dowodowych dla strony przez zaniechanie organu administracji, będącego panem postępowania. Stosowna informacja i inicjatywa, z jednej strony ma wykazywać przejrzystość działań organu administracji, a z drugiej - umacniać przekonanie u strony, że jej sprawa jest traktowana poważnie i rzetelnie.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

W dniu 29 czerwca 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją (...) odmówił Skarżącemu, Józefowi S. przywrócenia uprawnień kombatanckich, przyznanych mu przez ZBoWiD w 1977 r., z tytułu udziału w ruchu oporu od lipca 1944 do grudnia 1944 i służby w Wojsku Polskim za Zachodzie od stycznia 1945 do maja 1945.

Uprawnienia te zostały Skarżącemu odebrane decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 30 kwietnia 1993 r., która ostatecznie utrzymała się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyczyną utraty uprawnień kombatanckich była okoliczność, że Skarżący był zatrudniony w aparacie bezpieczeństwa w okresie od 1945 r. do 1956 r.

Z uwagi na zmianę stanu prawnego, dokonanego nowelizacją ustawy o kombatantach w 1997 r., Skarżący złożył wniosek (...) o przywrócenie uprawnień kombatanckich. W postępowaniu tym wydano decyzją 29 czerwca 1999 r. (...) utrzymaną następnie w mocy przez zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję tego samego organu z 20 września 1999 r., (...).

Obie decyzję odmawiały skarżącemu przywrócenia uprawnień kombatanckich z uwagi na fakt, iż Skarżący nie przedstawił dowodów, iż w czasie pracy w organach bezpieczeństwa nie wykonywał funkcji wyłącznie nie związanych ze stosowaniem represji wobec opozycji niepodległościowej. Taką właśnie możliwość oczyszczenia przewidywała nowela do ustawy o kombatantach z 1997 r., nakładając zarazem ciężar dowodu na osobę chcącą dokonać samooczyszczenia.

W sprawie przeprowadzono dowód z dokumentów /pismo UOP o przebiegu służby Skarżącego/ z którego wynika, że Skarżący pracował jako oficer techniki operacyjnej sekcji 1 wydziału I Biura T MSW /od listopada 1956 r./, natomiast wcześniej jako operator i kierownik zmiany Sekcji 3 Węzła Radiowego, referent sekretariatu Wydziału I Departamentu IX i oficer techniki operacyjnej Sekcji 1 Wydziału I Departamentu IX. Dokument ten Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów otrzymał 9 lutego 1998 r., a więc w okresie, gdy w aktach sprawy brak danych na temat tego, czy i kiedy wzywano Skarżącego do zaoferowania dowodów, iż w czasie pracy w aparacie bezpieczeństwa wykonywał wyłącznie funkcje nie związane z represjami. Zasięgnięto także opinii komisji społecznej złożonej z przedstawicieli środowisk kombatanckich; opinia ta była dla Skarżącego nieprzychylna.

Skarżący podaje, że przez cały okres pracy w aparacie bezpieczeństwa był radiotelegrafistą nie miał nic wspólnego z represjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Postępowanie o przywrócenie uprawnień kombatanckich Skarżącego wykazuje, że organ administracji nie wezwał Skarżącego do zaoferowania stosownych dowodów samooczyszczenia. Ograniczył się do zażądania informacji z akt osobowych. Należy do notoriów okoliczność, że tego rodzaju dokument kończy się formułą iż "materiał faktograficzny zawarty w aktach (...) nie pozwala na zajęcie stanowiska w kwestii udziału wymienionego w walkach z organizacjami niepodległościowymi w trakcie pełnienia służby", a więc stwierdzeniem, które z punktu widzenia okoliczności, które miało stwierdzać, ani ich nie potwierdza, ani im nie przeczy. Skoro tak, to organ administracji działając w ramach rzetelnie prowadzonego postępowania administracyjnego, które zobowiązuje go do /art. 77 par. 1 Kpa/ do zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, nie wzywając Skarżącego do zaoferowania dowodów innego rodzaju /świadkowie/, dopuścił się naruszenia zasad tego postępowania w sposób, który nie tylko mógł, ale wręcz miał wpływ na jego wynik.

Sprawy o odebranie i przywrócenie uprawnień kombatanckich, gdzie chodzi w ostatecznym rachunku o pozbawienie obywatela przyznanych mu uprzednio uprawnień; sprawach, których tłem są złożone procesy historyczne, fakty odległe w czasie i zmienne oceny aksjologiczne, co czyni je trudnymi do jednoznacznej prawnej oceny, dokonywanej w wiele lat po zrealizowaniu się zdarzeń, które tworzą jej faktyczną podstawę, należy dołożyć szczególnej staranności, aby postępowanie administracyjne przez swoją sprawność i poprawność przekonywało o bezstronności organów administracji, a przez to w korzystny sposób kształtowało świadomość oraz kulturę prawną obywateli, czego wymaga art. 8 Kpa. Niestaranność postępowania /o czym świadczy choćby brak w aktach administracyjnych pisma Skarżącego z 31 grudnia 1997 r./, pobieżność postępowania dowodowego, ograniczenie się do dowodów z dokumentów nie rozstrzygających o okoliczności, którą mają stwierdzać, brak wezwania Skarżącego do przedstawienia dowodów osobowych nie odpowiadają zasadom rzetelnej procedury w państwie prawa. Ustawa o kombatantach w zakresie możliwości samooczyszczenia przewidywała /po noweli z 1999 r. możliwość ta jest wyłączona/, iż ciężar dowodu okoliczności negatywnej spoczywa na osobie, o której uprawnienia toczy się spór. Dowód tego rodzaju jest uważany za probatio diabolica w nauce prawa i zaleca się tam jego unikanie w imię realności rozwiązań prawnych. Nie wdając się jednak w ocenę tego, czy z punktu widzenia dobrej roboty legislacyjnej operowanie takim dowodem jest udatne, czy nie, należy stwierdzić, że niedopuszczalne jest dalsze mnożenie utrudnień dowodowych dla strony przez zaniechania organu administracji, będącego panem postępowania. Stosowna informacja i inicjatywa, z jednej strony ma wykazywać przejrzystość działań organu administracji, a z drugiej - umacniać przekonanie u strony, że jej sprawa jest traktowana poważnie i rzetelnie. Tych zabrakło w rozważanej sprawie.

Zaznaczyć należy, iż obecny brak w ustawie o kombatantach z 1991 r. możliwości, o którym mówił art. 21 ust. 3 w dawnym brzmieniu, nie może wpływać na ocenę działań organu administracji i dochowanie powinności wynikających z obecnie uchylonego przepisu.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie kosztów, wynika z art. 55 tejże ustawy.