Uzasadnienie
Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 7.10.1998 r. na podstawie art. 233 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w związku z art. 155 Kpa, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 27 lipca 1998 r. od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w T. (...) z dnia 14 lipca 1998 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 14 grudnia 1997 r. decyzją zawartą w JDA SAD (...) Dyrektor Urzędu Celnego w T., na wniosek Leszka K. - właściciela przedsiębiorstwa "W.", zezwolił na złożenie towaru - sprzęt AGD - w składzie celnym z terminem składania do dnia 11 maja 1998 r. W związku z upływem tego terminu, pismem (...) z dnia 15 maja 1998 r. Urząd Celny w T. wezwał Leszka K. do powrotnego wywozu towaru lub zgłoszenia do procedury dopuszczenia do obrotu. W dniu 21 maja 1998 r. Leszek K. złożył wniosek o przedłużenie okresu składowania towarów w składzie celnym.
Decyzją (...) z dnia 14 lipca 1998 r. Dyrektor Urzędu Celnego w T. odmówił zmiany decyzji ostatecznej zawartej w JDA SAD (...) z dnia 14 grudnia 1997 r. w przedmiocie przedłużenia terminu składowania towaru w składzie celnym "W." ze względu na przekroczenie terminu do złożenia tego wniosku.
W odwołaniu z dnia 27 lipca 1998 r. Leszek K. podniósł, iż obowiązujące przepisy prawa celnego nie określają terminu, w którym należało zgłosić wniosek o przedłużenie terminu oraz zarzuca naruszenie przepisu art. 155 Kpa.
Rozpoznając odwołanie, Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, gdyż jego zdaniem z wnioskiem o przedłużenie terminu składowania towaru Leszek K. zwrócił się w dniu 21 maja 1998 r., a więc po upływie 10 dni od terminu wyznaczonego w decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14.12.1997 r. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy ustawy - Kodeks celny nie mogły być zastosowane w sprawie, gdyż wezwany pismem z dnia 15 maja 1998 r. Leszek K. nie dopełnił formalności celnych określonych w tej ustawie. Powołany w odwołaniu przepis art. 115 Kodeksu celnego, określający, że składowanie towarów objętych procedurą składu celnego nie jest ograniczone w czasie, może być uwzględniony przez organ pierwszej instancji w wypadku złożenia przez osobę uprawnioną wniosku o wydanie pozwolenia na korzystanie z procedury składu celnego na podstawie art. 90 par. 1 ustawy Kodeks celny. W ocenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł złożony przez Leszka K. wniosek z dnia 21 maja 1998 r. był wnioskiem o wydanie pozwolenia na objęcie towaru procedurą składu celnego, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 1 grudnia 1997 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych i procedur uproszczonych /Dz.U. nr 147 poz. 989 ze zm./. Był to wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej w części wyznaczonego terminu składowania towarów, który z uwagi na naruszenie terminu określonego w pkt 69 regulaminy funkcjonowania składu celnego "W." nie został rozpatrzony zgodnie z żądaniem.
W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że kwestionowana przez Leszka K. możliwość zastosowania art. 155 Kpa wynika z brzmienia art. 262 Kodeksu celnego, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. W pozostałych kwestiach, które nie zostały uregulowane w dziale IV Ordynacji podatkowej mogły być stosowane przepisy art. 155 Kpa. Skoro Leszek K. pismem z dnia 21 maja 1998 r. wystąpił o przedłużenie wyznaczonego terminu, to Dyrektor Urzędu Celnego w T., słusznie uznał ten wniosek jako zgodę na rozpatrzenie go w trybie art. 155 Kpa i ewentualnie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w części wyznaczonego terminu składowania towarów.
Na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł (...) z dnia 7 października 1998 r. Leszek K. - właściciel Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "W." wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 7-9 Kpa w zw. z art. 155 Kpa, naruszenie art. 155 Kpa oraz art. 289 kodeksu celnego w zw. z art. 115 tego kodeksu i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że mimo wejścia z dniem 1 lipca 1997 r. w życie kodeksu celnego zastosowanie w sprawie niniejszej ma nadal art. 38 ust. 2 prawa celnego, a nie art. 115 kodeksu celnego, oraz że przewidziane w art. 38 ust. 2 prawa celnego przedłużenie okresu składowania towaru w składzie celnym wymagało zmiany /w trybie art. 155 Kpa/ poprzedniej decyzji o zezwoleniu na złożenie towaru w składzie celnym, podczas gdy wymagało ono po prostu wydania nowej decyzji /art. 104 Kpa/ o przedłużeniu tego zezwolenia, a także przez przyjęcie, że art. 38 ust. 2 prawa celnego wymagał bezwzględnie złożenia wniosku o przedłużenie terminu składowania przed upływem tego terminu oraz że w niniejszej sprawie nie zachodzą wymienione w art. 155 Kpa okoliczności pozwalające na zmianę decyzji ostatecznej.
Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie.
Podał, że w zaskarżonej decyzji Prezes Głównego Urzędu Ceł nie kwestionuje podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu, że w sprawie zastosowanie ma art. 115 kodeksu celnego stanowiący, iż składowanie towarów objętych procedurą składu celnego nie jest ograniczone w czasie. Mimo to Prezes GUC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że skoro złożony wniosek z dnia 21 maja 1998 r. o przedłużenie okresu składowania towaru w składzie celnym nie został sporządzony zgodnie z wzorem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 grudnia 1997 r. /Dz.U. nr 147 poz. 989 ze zm./, to wniosek ten organ I instancji prawidłowo potraktował jako wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa i zasadnie go oddalił. W ocenie skarżącego z powyższego wynika, że gdyby wniosek z dnia 21 maja 1998 r. złożył zgodnie z powyższym wzorem, to jego żądanie byłoby uwzględnione. Jego zdaniem, takie stanowisko Prezesa GUC rażąco narusza prawo, a konkretnie przepisy art. 7-9 Kpa, które nakładają na organy administracji obowiązek uwzględniania przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych, a także obowiązek czuwania aby strona nie poniosła szkody wskutek nieznajomości prawa i obowiązek udzielania w tym celu stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od analizy treści pisma skarżącego z dnia 21.05.1998 r., adresowanego do Urzędu Celnego w T. Z treści tego pisma wynika, że skarżący zawarł w nim dwa wykluczające się nawzajem żądania sprowadzające się do objęcia towaru procedurą składu celnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny i do zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14.12.1997 r., którą określono termin składowania tworu celnego w składzie celnym do dnia 11.05.1998 r. W tej sytuacji w zależności od uznania, które przepisy postępowania mają w sprawie zastosowanie /Kpa lub Ordynacja podatkowa/, zgodnie z art. 64 par. 2 Kpa bądź w myśl art. 169 par. 1 Ordynacji podatkowej należało wezwać Leszka K. do jednoznacznego sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 21.05.1998r. Niewyjaśnienie tej kwestii spowodowało, że od samego początku postępowanie administracyjne było prowadzone wadliwie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Przykładowo, uznanie przez organ administracji, że żądanie skarżącego dotyczyło zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14.12.1997 r. w trybie art. 155 Kpa, wykluczało prowadzenie postępowania w przedmiocie objęcia towaru procedurą składu celnego zgodnie z przepisami ustawy Kodeks celny i odwrotnie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zarówno rozważania dotyczące kwestii możliwości zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa w przedmiocie przedłużenia terminu do składowania towaru w składzie celnym jak i też odnosi się do możliwości objęcia towaru procedurą składu celnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji między innymi stwierdza, że obowiązujące od dnia 1.01.1998 r. przepisy ustawy - Kodeks celny nie mogły być w sprawie zastosowane, gdyż skarżący nie dopełnił formalności określonych w tej ustawie. Zdaniem organu administracji, wniosek skarżącego z dnia 21.05.1998 r. nie odpowiadał wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 1 grudnia 1997 r. w sprawie gospodarczych procedur celnych i procedur uproszczonych i z tego powodu przepisy ustawy - Kodeks celny nie mogły mieć zastosowania w sprawie. W tym miejscu należy zauważyć, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczy innej kwestii, a mianowicie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie przedłużenia terminu składowania towaru w składzie celnym w trybie art. 155 Kpa.
Innym zagadnieniem równie istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest możliwość zastosowania art. 155 Kpa, który został wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117/ stanowił, że do postępowania w sprawach celnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. Tak skonstruowany przepis dopuszczał możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu celnym, w trybie art. 155 Kpa.
Ustawą z dnia 12 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny nadano art. 262 nowe brzmienie: "do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 i Nr 160 poz. 1083/, z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego". Cytowany przepis po tej zmianie jednoznacznie odsyła już tylko do działu IV Ordynacji podatkowej. Skoro więc art. 262 Kodeksu celnego odsyła tylko do działu IV Ordynacji podatkowej, to tym samym wyłącza on możliwość stosowania tych unormowań Kpa, które przewidują instytucje prawne nie występujące w Ordynacji podatkowej. Ordynacja podatkowa nie zawiera odpowiednika art. 155 Kpa. Dopiero zmiana ustawy - Kodeks celny, która weszła w życie z dniem 25 maja 1999 r. /Dz.U. nr 40 poz. 402/, wprowadziła do tej ustawy przepis - art. 265[1] par. 1 - który jest odpowiednikiem art. 155 Kpa. Zamieszczenie tej treści przepisu w Kodeksie celnym jest dodatkowym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem art. 262, jak to wyżej przedstawiono.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14.12.1997 r., którą zakreślono termin składowania towaru w składzie celnym, była ostateczną. Wniosek skarżącego z dnia 21.05.1998 r. zawierający stosowne żądanie, w tym samym dniu został doręczony organowi administracji państwowej. Zatem z dniem 25.05.1998 r. zostało wszczęte nowe postępowanie administracyjne w sprawie. W tym okresie obowiązywała już ustawa Kodeks celny. Przy rozpoznawaniu sprawy należało więc mieć na uwadze treść art. 262 Kodeksu celnego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 grudnia 1997 r., który odsyłał już tylko do Ordynacji podatkowej.
Z tego względu w rozpoznawanej sprawie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie mógł mieć zastosowania art. 155 Kpa. Tymczasem wbrew temu przepis ten powołano jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji.
Postępowanie administracyjne, które zostało dotknięte wadami wymienionymi wyżej, zawiera nadto inne uchybienia. I tak w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ administracji wymienia między innymi art. 38 ust. 1 i 2 ustawy Prawo celne, podczas gdy rozważania dotyczące tego rozstrzygnięcia prowadzone są już na gruncie przepisów nowego aktu prawnego, tj. ustawy Kodeks celny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i też odpowiedzi na skargę odnoszą się do decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14.12.1997 r., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się decyzja wydana przez ten organ, ale oznaczona datą 24.12.1997 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ilość popełnionych przez organ administracji uchybień w toku prowadzonego postępowania, a przede wszystkim stopień naruszenia prawa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu celnego I instancji. (...)
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.