Uzasadnienie
Mareta K., obywatelka Armenii, zaskarżyła decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2001 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Z. z 4 kwietnia 2001 r. (...) o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Rzeczpospolitej Polskiej oraz o określeniu terminu opuszczenia terytorium RP do dnia 17 kwietnia 2001 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister SWiA wskazał przepisy art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy z 25.06.1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U nr 114 poz. 739 ze zm./. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Mareta K. wjechała do Polski w dniu 3 czerwca 2000 r. na podstawie wizy pobytowej. Pierwotnie deklarowanym przez nią celem pobytu w kraju były odwiedziny miejsc pochówku rodziny, a następnie budowa pomników na grobach bliskich. W okresie ważności wizy Mareta K. złożyła wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Decyzja Rady do Spraw Uchodźców z 24 stycznia 2001 r., utrzymująca w mocy negatywne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie została przez wnioskodawczynię zaskarżona do Sądu.
W dniu 27 grudnia 2000 r. Mareta K. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, motywując go faktem prowadzenia działalności gospodarczej w ramach spółki z o.o. "A." oraz zamiarem sprawowania opieki nad grobami syna i wnuka. Postanowieniem z 25 stycznia 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w Sz. zaopiniował pozytywnie wniosek uczestniczki postępowania.
Organ orzekający odmówił uwzględnienia wniosku stwierdzając, że zainteresowana nie wskazała własnego źródła utrzymania, w związku, z czym należy przyjąć, że nie posiada środków finansowych na pokrycie kosztów pobytu w Polsce. Powołał się w tym zakresie na przepis par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U 1998 nr 1 poz. 1/. Z analizy przedstawionych przez uczestniczkę postępowania dokumentów finansowych Spółki wynika, że w okresie od 10.01 do 28.02.2001 r. wypracowała ona dochód w kwocie 1.296 zł, co jest kwotą niewystarczającą na pokrycie kosztów pobytu cudzoziemki i jej męża w Polsce, szczególnie zaś na pokrycie kosztów ewentualnego leczenia. Organ odwoławczy podniósł również, że Mareta K. przybyła do Polski deklarując cel odwiedzin miejsc pochówku najbliższej rodziny. Obecny argument o prowadzeniu spraw handlowych i gospodarczych świadczy o zmianie charakteru pobytu. Fakt ten, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy, zobowiązuje organ administracji państwowej do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W skardze na powyższą decyzję Mareta K. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że sprawa nie została w dostateczny sposób wyjaśniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera istotne błędy rzeczowe. Wyjaśniła, że z działalności spółki "A." osiąga coraz większe dochody. Ponadto posiada oszczędności, która w wypadku choroby może przeznaczyć na leczenie. Zarzuciła również, że organ orzekający całkowicie pominął humanitarny aspekt sprawy, to jest chęć pobytu matki tam, gdzie jest mogiła jej jedynego syna i wnuka. W zakresie wskazanej podstawy rozstrzygnięcia zarzuciła błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, bowiem deklarowanym zamiarem strony, jej celem przybycia do Polski, była rzeczywiście troska o groby bliskich.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że interes publiczny przemawia za nieudzielaniem zezwolenia na czasowy pobyt osobie, która swoim zachowaniem narusza obowiązujące w Polsce przepisy, w szczególności dotyczące możliwości pobytu cudzoziemców;
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U nr 114 poz. 739 ze zm./ cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli:
- nie spełnia wymagań określonych w art. 17 ustawy;
- zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 tej ustawy.
Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej organy orzekające wskazały przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Nie kwestionowano, więc spełnienia przesłanki pozytywnej decydującej o uzyskaniu zezwolenia na zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, to jest w konkretnym wypadku prowadzenia działalności gospodarczej /art. 17 pkt 2 ustawy/.
W uzasadnieniu decyzji sformułowano jednak zarzut, iż osiągany przez spółkę "A." dochód nie pozwala na pokrycie kosztów pobytu skarżącej i jej męża w Polsce, co - ze względu na interes społeczny /art. 7 Kpa/ - pozwala na uznanie wniosku za niezasadny.
Przesłanka działalności gospodarczej, jako przyczyna decydująca o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie w Polsce, winna być przedmiotem badania i oceny przez organ orzekający pod kątem jej efektywności oraz realności, nie zaś działalności fikcyjnej czy czysto formalnej. Ocena taka oczywiście zawiera w sobie elementy uznaniowości, ale wymaga wykazania przez organ administracyjny faktycznych przesłanek rozumowania i jest poddana kontroli sądowej, również z punktu widzenia poprawności wnioskowania. Nie chodzi, zatem o powoływanie się na nie wymienioną w art. 17 ustawy dodatkową przesłankę "przynoszenia korzyści", lecz o ocenę związków Marety K. z Polską poprzez przesłankę istniejąca, czyli prowadzenie przez nią działalności gospodarczej. Warunków należytej oceny niewątpliwie nie spełnia przytoczenie jednego zaświadczenia o dochodach spółki "A." w okresie pierwszych, niespełna dwóch miesięcy jej funkcjonowania, bez rzetelnej analizy sytuacji materialnej uczestniczki postępowania w dłuższym odstępie czasu, perspektyw rozwoju działalności gospodarczej, wreszcie sytuacji rodzinnej i majątkowej męża Marety K. W uzasadnieniu decyzji nie znalazły także odbicia udokumentowane przez stronę okoliczności związane z brakiem zadłużeń podatkowych i ubezpieczeniowych. Stwarza to przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie winny być przez organ administracji z własnej inicjatywy uzupełnione, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
Organ orzekający sprecyzował, że z wyszczególnionych w przepisie art. 13 ust. 1 dziewięciu okoliczności, prawną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku stanowi pkt 7 powołanego przepisu, to jest istnienie uzasadnionego podejrzenia, że wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają inny cel niż deklarowany. Świadczyć ma o tym zadeklarowanie zamiaru odwiedzin miejsc pochówku syna i wnuka w dacie wjazdu do Polski, a z drugiej strony prowadzenie działalności gospodarczej jako argument uzasadniający niniejszy wniosek. Podjęcie działalności gospodarczej ocenione, zatem zostało w kontekście występowania rozbieżności między deklarowanym i rzeczywistym celem pobytu.
Omawiany kontekst nie został odpowiednio wykazany. Prawidłowe posłużenie się zastosowaną w sprawie przez organy administracji prawną podstawą rozstrzygnięcia wymaga, aby rozbieżność celu deklarowanego i rzeczywistego dotyczyła tego wniosku, w zakresie, którego cudzoziemcowi odmówiono zezwolenia na zamieszkanie; wymaga ustalenia celu deklarowanego i celu rzeczywistego, stwarza konieczność zebrania dowodów i uzasadnienia, dlaczego organ ma w tym względzie podejrzenia. Zarzut, iż skarżąca przebywa w Polsce w innym celu niż deklarowany, nie wynika z okoliczności sprawy. Konsekwencją przyjazdu do Polski z zamiarem odwiedzenia grobów jedynych bliskich osób i wzniesienia im nagrobków, było zadeklarowanie zamiaru zamieszkania na czas oznaczony, w związku z chęcią opieki nad tymi grobami. Środkiem do celu stało się podjęcie działalności gospodarczej, ześrodkowanie w Polsce swych życiowych interesów, a także ubieganie się o stosowny dokument legalizacyjny. Brak w tej sekwencji wydarzeń sprzeczności, o której mowa w decyzji.
Tak, więc zarzut naruszenia przez skarżącą art. 13 ust. 1 pkt 7 w takiej postaci, jak go sformułowano w zaskarżonej decyzji, nie może się ostać. Organ administracyjny winien mieć na uwadze, że udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie przez czas oznaczony, przy zaistnieniu warunków z art. 17 cytowanej ustawy o cudzoziemcach, jest zasadą, od której wyjątki wymagają przekonywującego uzasadnienia. Na ocenę w tym zakresie winna mieć także wpływ pominięta przez organ orzekający pozytywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Sz., a także okoliczność złożenia wniosku o zezwolenie na czasowy pobyt w okresie legalnego pobytu skarżącej w Polsce.
Konkludując należy uznać, że poza wadliwą wykładnią przepisów ustawy o cudzoziemcach, w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce wpływające na wynik sprawy uchybienia proceduralne, a w konsekwencji nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym.
W tej sytuacji i na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o NSA w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U nr 24 poz. 110 ze zm./.