Uzasadnienie
Decyzja z dnia 18 lipca 1991 r., zawartą w dowodzie odprawy celnej przywozowej pojazdu samochodowego nr 045372, dopuszczono do obrotu na polskim obszarze celnym samochód osobowy marki "Volkswagen Jetta", rok produkcji 1986, zgłoszony do odprawy celnej jako mienie przesiedlenia w Urzędzie Celnym w P. przez powracającą ze Stanów Zjednoczonych Annę R. Pojazd ten, jak wynika z decyzji, zwolniono od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 1992 r., wydanym w trybie art. 157 par. 2 Kpa, Prezes Głównego Urzędu Ceł wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i w dniu 31 sierpnia 1992 r. wydał decyzję nr DPC II/III-464-39/92/4597, której mocą na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 Kpa stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w P. nr 045372 z dnia 18 lipca 1991 r., przyjmując, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Głównego Urzędu Ceł błędnie przy tym powołał się na treść przepisów rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. /błędnie także podając rok 1992/ w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. nr 69 poz. 302/, które weszło w życie z dniem 8 sierpnia 1991 r. i nie miało mocy obowiązującej w dniu zgłoszenia powyższego samochodu do odprawy celnej.
W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Głównego Urzędu Ceł podał, że ze złożonego przez Annę R. zaświadczenia wystawionego przez Konsulat Generalny w Nowym Jorku z dnia 18 kwietnia 1991 r. wynika, iż przebywała ona za granicą z zamiarem stałego tam pobytu do września 1991 r., natomiast samochód będący przedmiotem postępowania został zgłoszony do odprawy celnej w dniu 18 lipca 1991 r., a więc o 3 miesiące wcześniej od daty deklarowanego powrotu do Polski.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna R.-O. zarzuca zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, polegającą na nieuwzględnieniu faktu, iż faktyczny jej powrót do kraju wraz z rodziną nastąpił w dniu 10 lipca 1991 r., czego dowodem są bilety lotnicze. Data podana w zaświadczeniu Konsulatu była planowaną datą powrotu do kraju; powrót ten zmuszeni byli przyspieszyć z ważnych względów osobistych. Powrócili na podstawie nieważnych paszportów i po powrocie nie wyjeżdżali z Polski.
W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był już pogląd, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 par. 1 Kpa zasady, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta oczywiście i bezspornie narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki społeczne niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Tak więc nie każde oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, powodującym nieważność decyzji /wyrok z dnia 11 grudnia 1989 r. IV SA 885/89/.
Uprawnienia do zwolnienia od cła przewidziane są między innymi w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ i stanowią wyjątek od zasady powszechności cła /art. 4 ust. 1 ustawy/. W myśl art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy wolny jest od pozwolenia wymaganego zgodnie z art. 7 i od cła w ramach ustanowionych norm przywóz towarów z zagranicy, gdy jego przedmiotem są rzeczy stanowiące mienie osoby przesiedlającej się, które służyły jej do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo do prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie ustawa w art. 14 ust. 2 pkt 4 upoważniła Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do ustalenia okresu objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w ust. 1 pkt 6 i 7. Wykonując to upoważnienie ustawowe, Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w rozporządzeniu z dnia 31 grudnia 1989 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. 1990 nr 1 poz. 6 ze zm./, które obowiązywało w dniu zgłoszenia omawianego samochodu do odprawy celnej, ustalił okres objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego, na 12 miesięcy od dnia uzyskania prawa stałego zamieszkania odpowiednio: za granicą albo w kraju /par. 2 pkt 2/.
W myśl art. 2 pkt 8 omawianej ustawy "osoba przesiedlająca się" to każda osoba fizyczna, która zamieszkiwała przez okres co najmniej 6 miesięcy w kraju lub za granicą z zamiarem stałego pobytu i przekracza granicę celną na podstawie dokumentów określonych w przepisach odrębnych, w celu stałego zamieszkania odpowiednio: za granicą lub w kraju; uprawnienia do stałego zamieszkania w kraju dotychczasowego pobytu określa się według ustawodawstwa tego kraju.
W niniejszej sprawie Prezes Głównego Urzędu Ceł nie kwestionuje, że skarżąca ma w rozumieniu przepisów prawa status osoby przesiedlającej się. Ogranicza natomiast jej prawo do skorzystania ze zwolnień celnych od przywożonego przez nią samochodu osobowego w ramach mienia przesiedlenia, przyjmując, że prawo to mogło być zastosowane we wrześniu 1991 r., to jest w terminie zakończenia przebywania w USA, wskazanym w zaświadczeniu Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Nowym Jorku. Skarżąca natomiast twierdzi, że określenie daty zakończenia pobytu w USA na wrzesień 1991 r. było terminem planowanego powrotu; z przyczyn osobistych powrót ten został przyspieszony i nastąpił w dniu 10 lipca 1991 r. Do tych zarzutów skarżącej prezes Głównego Urzędu Ceł w ogóle się nie ustosunkował, przez co uchybił przepisowi art. 107 par. 3 Kpa.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia art. 14 ust. 2 pkt 4 prawa celnego, a zwłaszcza użytego w nim pojęcia "okres objęcia zwolnieniem od cła rzeczy, o których mowa w ust. 1 pkt 7". Przepis ten nie może być rozumiany, tak jak tego chce Prezes Głównego Urzędu Ceł, jako ograniczenie uprawnienia do zwolnienia określonego w art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, to niewątpliwie dałby on temu odpowiedni wyraz, jak to uczynił w art. 14 ust. 2 pkt 3 prawa celnego, upoważniając Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do ograniczenia uprawnienia określonego w ust. 1 pkt 4 w odniesieniu do podróżnych przekraczających granicę celną wielokrotnie w ciągu roku kalendarzowego. Brzmienie art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy daje podstawę do przyjęcia, że chodzi w nim o ustalenie okresu, w którym osoba przesiedlająca się może skorzystać ze zwolnienia określonego w art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego, w razie gdy przywóz mienia nie następuje w momencie przekroczenia przez tę osobę granicy państwowej.
Przepis art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego uzależnia zastosowanie zwolnienia od cła mienia osoby przesiedlającej się jedynie od ustalenia, czy rzeczy stanowiące to mienie służyły tej osobie do użytku osobistego, domowego lub zawodowego albo do prowadzenia działalności gospodarczej. Występowanie tych warunków w sprawie skarżącej nie jest kwestionowane.
Na osobie przesiedlającej się, która przekracza granicę celną, ciąży obowiązek dokonania zgłoszenia towaru będącego przedmiotem obrotu towarowego z zagranicą /art. 40 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy/; obowiązek zgłoszenia celnego powinien być wykonany przez tę osobę z chwilą przystąpienia funkcjonariusza do kontroli celnej /art. 52 ust. 1 ustawy/. W takim wypadku, zgodnie z art. 23 ust. 1 prawa celnego, stosuje się stawki celne obowiązujące w dniu dokonania zgłoszenia celnego, a gdy towar podlega zwolnieniu od cła - stosuje się przepisy obowiązujące w tym zakresie w tym dniu. Inna sytuacja występuje, gdy mienie osoby przesiedlającej się nie jest przewożone jednorazowo przez tę osobę w momencie przekraczania przez nią granicy celnej. W takim wypadku ustawodawca przewidział dłuższy okres, w którym prawo do zwolnienia będzie stosowane.
Na taki zamiar ustawodawcy wskazuje również wykładnia historyczna. W art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - Prawo celne /Dz.U. 1984 nr 57 poz. 290 ze zm./, wprowadzając uprawnienia do zwolnienia od cła z mocy ustawy przedmiotów stanowiących mienie osób przesiedlających się, ustawodawca upoważnił byłego Ministra Handlu Zagranicznego do określenia w drodze rozporządzenia zakresu i trybu stosowania zwolnień od obowiązku posiadania pozwolenia na przywóz i wywóz oraz od cła w odniesieniu do tych towarów. Wykonując to upoważnienie, Minister Handlu Zagranicznego w rozporządzeniu z dnia 9 grudnia 1983 r. w sprawie zwolnień od obowiązku posiadania pozwolenia na przywóz i wywóz oraz od cła w obrocie towarowym z zagranicą /Dz.U. nr 69 poz. 312/ określił, że osobom zamieszkałym za granicą, a przesiedlającym się do Polski na stałe zamieszkanie zwalnia się od cła przywozowego przedmioty, które stanowią ich mienie służące do użytku osobistego, domowego i zawodowego /par. 16/, i jednocześnie postanowił, że zwolnienia określone tym przepisem stosuje się do mienia przewożonego bezpośrednio przed przyjazdem do Polski osoby przesiedlającej się i nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia jej przejazdu przez granicę /par. 19 ust. 1/. Zgodnie z par. 19 ust. 2 tego rozporządzenia mienie wymienione w spisie, o którym mowa w par. 18 ust. 2, mogło być przewożone partiami lub jednorazowo. W drodze wykładni historycznej więc należy wyprowadzić wniosek, że celem art. 14 ust. 2 pkt 4 prawa celnego nie było ograniczenie prawa do zwolnienia od cła przysługującego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego osobom przesiedlającym się z zagranicy w celu stałego zamieszkania w kraju, lecz przedłużenie okresu, w którym z tego prawa osoba przesiedlająca się będzie mogła skorzystać.
Prezes Głównego Urzędu Ceł nie przeprowadził pod tym kątem widzenia żadnych rozważań, a ponadto nie wyjaśnił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie z jakim dniem skarżąca uzyskała prawo stałego zamieszkania w kraju /w Polsce/ w rozumieniu par. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 grudnia 1989 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy przez cały czas pobytu za granicą legitymowała się polskim paszportem, W rozumieniu ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach /Dz.U. 1991 nr 2 poz. 5/ paszport jest dokumentem urzędowym uprawniającym do przekraczania granicy i pobytu za granicą oraz poświadczającym obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych, jakie dokument ten zawiera. W sytuacji gdy skarżąca miała stały pobyt w Polsce, paszport potwierdzał tylko dane wyżej wymienione, ale nie oznaczał, że nastąpiła utrata stałego pobytu. Pobytem stałym w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 2 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót organowi właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego /art. 15 ust. 3 tej ustawy/ i złożyć swój dowód osobisty organowi, który jej wydaje paszport /art. 41 ust. 1/, a po powrocie z zagranicy odebrać ten dowód w ciągu 14 dni od dnia powrotu /art. 41 ust. 2 ustawy/. Dowód osobisty zawiera między innymi potwierdzenie zameldowania na pobyt stały /art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy/.
Niewyjaśnienie tych istotnych w sprawie okoliczności uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa/, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.