Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 17 lipca 2002 r. (...), w którym wyraził negatywną opinię o braku podstaw do udzielenia Dariuszowi M. - obywatelowi Szwecji zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Straży Granicznej podał, że Dariusz M. naruszył obowiązujący w Polsce porządek prawny, bowiem Prokuratura Rejonowa w B. wniosła przeciwko niemu do Sądu Rejonowego w B. akt oskarżenia o popełnienie czynu z art. 284 Kk, co w ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazuje na fakt naruszenia przez Dariusza M. obowiązujących przepisów prawa i czyni jego pobyt na terytorium Polski niepożądanym z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego /art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach/. Okoliczność ta, w ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej, stanowi podstawę do wyrażenia negatywnej opinii w sprawie udzielenia D. M. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Dariusza M. wniósł o uchylenie obydwu postanowień Komendanta Głównego Straży Granicznej zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem:
- art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 2001 nr 127 poz. 1400/ przez dowolne przyjęcie, że Dariusz M. nie spełnia przesłanek uzasadniających uzyskanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony;
- art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że fakt toczenia się przeciwko Dariuszowi M. postępowania karnego o czyn z art. 284 par. 1 Kk świadczy bezspornie o naruszeniu przez niego obowiązującego w Polsce porządku prawnego, czyniąc jego pobyt na terytorium RP niepożądanym, z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego;
- art. 5 Kpk przez pogwałcenie zasady domniemania niewinności i wadliwe przyjęcie, że Dariusz M. naruszył porządek prawny w Polsce, mimo że jego wina nie została udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem karnym.
Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił dodatkowo, że udzielenie Dariuszowi M. przez Wojewodę P. /decyzja z dnia 16 września 2002 r. (...)/ zezwolenia na zamieszkanie na okres 1 roku nie stanowiło podstawy dla uchylenia wydanej w sprawie negatywnej opinii, ponieważ dokonane w niniejszym postępowaniu ustalenia przemawiają przeciwko udzieleniu Dariuszowi M. żądanego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.
Materialnoprawną podstawę wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej negatywnej opinii w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stanowił art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi odmawia się wydania wizy lub odmawia wjazdu na terytorium RP, jeżeli jego wjazd lub pobyt są niepożądane ze względu na inne zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa, albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego.
Zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie stanowi obligatoryjną podstawę do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony /art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach/.
Z tego względu prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 9 tej ustawy ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem kwestionowanego w skardze postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Użyte w art. 13 ust. 1 pkt 9 pojęcie "porządku publicznego" nie zostało zdefiniowane.
W piśmiennictwie prawniczym odróżnia się pojęcie bezpieczeństwa publicznego, które dotyczy ochrony przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra /np. życie, zdrowie, mienie/ od porządku /ładu/ publicznego, który obejmuje stan przestrzegania zasad współżycia społecznego, respektowania istniejących i powszechnie akceptowanych norm zachowania w kontaktach społecznych i przy korzystaniu z urządzeń publicznych /v. J. Jagielski: Prawo Administracyjne, red. M. Wierzbowski, Wydawnictwo Prawnicze PWN 1997 str. 548-549/. Wskazuje się, że pojęcie porządku publicznego obejmuje m.in. zapewnienie właściwego stanu sanitarnego urządzeń użyteczności publicznej, utrzymanie porządku na drogach, przestrzeganie przepisów meldunkowych, stosowanie się do nakazów i zakazów państwowych /v. E. Ura Prawo Administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN 1999, s. 327/. Generalnie porządek publiczny jest rozumiany jako prawidłowe funkcjonowanie instytucji publicznych niezbędnych w społeczeństwie i uporządkowany przepisami prawnymi, wolny od zakłóceń rytm i przebieg życia społecznego /v. B. Gronowska, T. Jasudowicz. C. Milk, Prawa człowieka. Dokumenty międzynarodowe, wyd. III Toruń 1996 str. 364/.
W omawianym przepisie pojęcie "porządku publicznego" nie występuje samo, lecz w połączeniu z pojęciem "ładu", jako łączne pojęcie "ładu i porządku publicznego". W pojęciu tym nie chodzi o jakikolwiek ład i porządek, lecz o ład i porządek "publiczny" i takie jego naruszenie lub zagrożenie, które powoduje "konieczność ochrony" ładu i porządku publicznego ze strony władz, czyniąc wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP niepożądanym.
Zarówno samo brzmienie pkt 9 ust. 1 art. 13, jak i analiza treści tego przepisu na tle przepisów zawartych w pkt 1-8b ust. 1 art. 13 prowadzą do wniosku, że nie każde naruszenie prawa może być traktowane, jako naruszenie "ładu i porządku publicznego", o jakim mowa w tym przepisie.
Użyte w analizowanym przepisie określenie "konieczność ochrony ładu i porządku publicznego" wskazuje, że chodzi tylko o takie sytuacje, kiedy pobyt cudzoziemca na terytorium RP zagraża ładowi i porządkowi publicznemu. Ochrona tych wartości stanowi zadanie Państwa, które w tym celu stanowi przepisy prawa. Do takich przepisów należą niewątpliwie przepisy zawarte w rozdziale XXXII Kodeksu celnego regulujące przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu. W tym miejscu należy zauważyć, że art. 284 par. 1 Kk stanowiący podstawę aktu oskarżenia przeciwko D. M. znajduje się w rozdziale XXV Kodeksu karnego - Przestępstwa przeciwko mieniu.
Zastosowana przez ustawodawcę w omawianym przepisie konstrukcja prawna, zdaniem Sądu, nie może być rozumiana w ten sposób, że wszelkie naruszenia prawa są jednocześnie naruszeniem ładu i porządku publicznego, gdyż oznaczałoby to, że przepis pkt 9 ust. 1 art. 13 de facto czyniłby zbędną regulację zawartą w pkt 1-8b.
Przepis pkt 9 ust. 1 art. 13 nie może być traktowany, używając obrazowego określenia, jako swoisty "worek", do którego można dowolnie "wrzucać" wszystkie naruszenia prawa nie mieszczące się w poprzedzających go pkt 1-8b.
Przy wykładni omawianego przepisu należy mieć na względzie także to, że ma on charakter prewencyjny, gdyż jego celem jest ochrona ładu i porządku publicznego pro futuro, a więc w sytuacji, gdy cudzoziemiec będzie przebywał na terytorium RP.
Odnosząc powyższe uwagi na temat wykładni i stosowania art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że Komendant Główny Straży Granicznej, jako organ współdziałający na podstawie art. 82 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach przy wydaniu przez wojewodę decyzji w sprawach dotyczących zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uprawniony jest wyrazić stanowisko w zakresie swojej właściwości rzeczowej określonej w art. 1 i nast. ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 171 poz. 1399 ze zm./. Naruszenie przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji przepisów o właściwości rzeczowej powoduje bowiem nieważność decyzji /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Zasada ta ma także odpowiednie zastosowanie do postanowień /art. 126 Kpa/.
Komendant Główny Straży Granicznej nie wskazał w uzasadnieniu wydanego postanowienia, który z przepisów ww. ustawy normujących właściwość Straży Granicznej stanowił podstawę do wyrażenia negatywnej opinii w powołaniu na fakt, że skarżący został oskarżony o popełnienie czynu z art. 284 par. 1 Kk.
Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant Główny Straży Granicznej nie wykazał jakie elementy ładu i porządku publicznego byłyby zagrożone w sytuacji, gdy D. M. będzie przebywał na terytorium RP. Sam fakt oskarżenia D. M. o popełnienie czynu z art. 284 par. 1 Kk nie może automatycznie oznaczać, że jego pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla ładu i porządku publicznego w sytuacji, gdy jego wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem /art. 5 Kpk/, a inne okoliczności wskazujące na to, że pobyt tego cudzoziemca na terytorium RP jest niepożądany ze względu na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego nie zostały podane w zaskarżonym postanowieniu.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o NSA uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Uchylenie poprzedzającego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 17 lipca 2002 r. było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy /art. 29 ustawy o NSA/.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej weźmie również pod uwagę fakt wydania przez Wojewodę P. decyzji z dnia 16 września 2002 r. (...) w przedmiocie udzielenia Dariuszowi M. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP z terminem ważności do dnia 13 września 2003 r. i dokona oceny, czy w związku z tym postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.